IV SA/Wr 578/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.), , Protokolant st. asystent sędziego Aleksandra Rygielska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Lubina na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 29 czerwca 2012 r. nr NK-N6.4131.377.2012.JK8 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta Lubina z dnia 22 maja 2012 r. nr P.0050.213.2012 w sprawie ustalenia planowanej liczby oddziałów klas pierwszych na rok szkolny 2012/2013 oddala skargę. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 czerwca 2012 r. nr NK-N6.4131.377.2012.JK8, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze. zm.) Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta Lubina z dnia 22 maja 2012 r. nr P.005.213.2012 w sprawie ustalenia planowanej liczby oddziałów klas pierwszych na rok szkolny 2012/2013, z powodu istotnego naruszenia § 24 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych szkół do innych (Dz. U. nr 26, poz. 232 ze zm.) w zw. z art. 59 ust. 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że w dniu 22 maja 2012 r. Prezydent Miasta Lubina wydał zarządzenie nr P.005.213.2012, które w ocenie tego organu narusza § 24 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych szkół do innych. W podstawie prawnej zarządzenia Prezydent Miasta powołał się na art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, art. 34 a ust 2 pkt 3 w związku z art. 5 c pkt 3 ustawy o systemie oświaty oraz § 24 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych szkół do innych. Zgodnie z § 24 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych, zwanego dalej rozporządzeniem, jednostki samorządu terytorialnego prowadzące szkoły: 1) ustalają, w porozumieniu z dyrektorami szkół, liczbę oddziałów klas pierwszych oraz liczbę uczniów przyjmowanych do klas pierwszych, w tym w odniesieniu do szkół i oddziałów sportowych, szkół mistrzostwa sportowego, szkół i oddziałów dwujęzycznych, szkół i oddziałów dla mniejszości narodowych lub grup etnicznych oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym, szkół i oddziałów integracyjnych oraz szkół i oddziałów specjalnych, a także przekazują te ustalenia kuratorowi oświaty; 2) upowszechniają informacje dla kandydatów do wszystkich typów szkół, w szczególności o planowanych profilach kształcenia ogólnozawodowego i zawodach, w których będzie realizowane kształcenie, oraz o liczbie miejsc w poszczególnych typach szkół. Z kolei zgodnie z art. 34a ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 5c pkt 3 ustawy o systemie oświaty, w zakresie wymienionym w ust. 1, tj. w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów, nadzorowi organu prowadzącego, czyli wójta, burmistrza, prezydenta miasta, podlega w szczególności przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki. Mocą przedmiotowego zarządzenia Prezydent Miasta Lubina ustalił planowaną liczbę oddziałów klas pierwszych na rok szkolny 2012/2013 dla szkół prowadzonych przez Gminę Miejską Lubin. W trakcie postępowania nadzorczego dotyczącego zarządzenia Prezydenta Miasta Lubina nr P.0050.81.2012 z dnia 28 lutego 2012 r. w sprawie ustalenia planowanej liczby oddziałów klas pierwszych na rok szkolny 2012/2013 organ nadzoru w piśmie nr NK-N6.40.27.2012.JK8 wniósł m.in. o wskazanie wszystkich szkół, dla których Gmina Miejska Lubin jest organem prowadzącym, łącznie ze szkołami prowadzonymi na podstawie porozumień z innymi jednostkami samorządu terytorialnego, natomiast w przypadku zespołów szkół dodatkowo o wskazanie wszystkich szkół wchodzących w skład tych zespołów, odrębnie dla każdego zespołu. Prezydent Miasta Lubina w piśmie nr OK.4424.1.2.2012 z dnia 19 kwietnia 2012 r. wyjaśnił, że Gmina Miejska Lubin jest organem prowadzącym dla następujących Szkół Podstawowych i Ponadgimnazjalnych: 1) Zespół Szkół Integracyjnych w Lubinie, w skład którego wchodzi: Szkoła Podstawowa nr 1 i Gimnazjum Integracyjne; 2) Szkoła Podstawowa nr 3 w Lubinie; 3) Szkoła Podstawowa nr 5 w Lubinie; 4) Zespół Szkół Sportowych w Lubinie, w skład którego wchodzi: Szkoła Podstawowa nr 7 i Gimnazjum nr 2, 5) Szkoła Podstawowa nr 8 w Lubinie; 6) Szkoła Podstawowa nr 9 w Lubinie; 7) Szkoła Podstawowa nr 10 w Lubinie; 8) Szkoła Podstawowa nr 12 w Lubinie; 9) Szkoła Podstawowa nr 14 w Lubinie; 10) Gimnazjum nr 1 w Lubinie; 11) Gimnazjum nr 3 w Lubinie; 12) Gimnazjum nr 4 w Lubinie; 13) Gimnazjum nr 5 w Lubinie. Z kolei na podstawie porozumienia nr 1/2011 w sprawie przekazania przez Powiat Lubiński do prowadzenia Gminie Miejskiej Lubin zadania publicznego w zakresie oświaty polegającego na prowadzeniu szkół i placówki oświatowo - wychowawczej. Gmina Miejska Lubin prowadzi następujące szkoły: 1) I Liceum Ogólnokształcące w Lubinie; 2) II Liceum Ogólnokształcące w Lubinie; 3) Zespół Szkół nr 1 w Lubinie, w skład którego wchodzi: Technikum nr 1, Zasadnicza Szkoła Zawodowa nr 1, Technikum dla Dorosłych nr 1, Technikum Uzupełniające dla Dorosłych nr 1; 4) Zespół Szkół nr 2 w Lubinie, w skład którego wchodzi: Technikum nr 2, IV Liceum Ogólnokształcące, III Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych, II Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych, Zasadnicza Szkoła Zawodowa nr 3, Szkoła Policealna dla Dorosłych; 5) Zespół Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Lubinie, w skład którego wchodzi: V Liceum Ogólnokształcące, I Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych, Technikum nr 3, Zasadnicza Szkoła Zawodowa nr 2. W trakcie oceny legalności przedmiotowego zarządzenia nr P.005.213.2012 organ nadzoru ustalił, że dla poszczególnych szkół, dla których Gmina Miejska Lubin jest organem prowadzącym, liczbę oddziałów klas pierwszych określono jako zero. Powyższe dotyczy IV Liceum Ogólnokształcącego, III Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych, Technikum Uzupełniającego dla Dorosłych, Szkoły Policealnej dla Dorosłych, Technikum nr 3 w Lubinie oraz Zasadniczej Szkoły Zawodowej nr 2 w Lubinie. Ponadto Prezydent nie określił liczby oddziałów dla: Technikum dla Dorosłych nr 1, Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych i I Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych. Organ nadzoru pokreślił, że wskazania wymaga regulacja art. 7 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 205, poz. 1206). W artykule tym ustawodawca postanowił, że z dniem 1 września 2012 r. likwiduje się klasę pierwszą, a w latach następnych kolejne klasy dotychczasowego trzyletniego liceum profilowanego dla młodzieży, dwuletniego uzupełniającego liceum ogólnokształcącego dla młodzieży oraz trzyletniego technikum uzupełniającego dla młodzieży, z zastrzeżeniem art. 10 ust. 1. Z dniem 1 września 2012 r. likwiduje się klasę pierwszą, a w latach następnych kolejne klasy dotychczasowej zasadniczej szkoły zawodowej dla dorosłych, technikum dla dorosłych, liceum profilowanego dla dorosłych, uzupełniającego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych, z zastrzeżeniem art. 10 ust. 2. Z dniem 1 września 2013 r. likwiduje się klasę pierwszą, a w latach następnych kolejne klasy dotychczasowego technikum uzupełniającego dla dorosłych, z zastrzeżeniem art. 10 ust. 3. Na rok szkolny 2012/2013 nie prowadzi się rekrutacji kandydatów do klasy pierwszej szkół, o których mowa w ust. 1 i 2 ust. 4. Na rok szkolny 2013/2014 nie prowadzi się rekrutacji kandydatów do klasy pierwszej szkół, o których mowa w ust. 3 ust. 5. W odniesieniu do treści przedmiotowego zarządzenia powyższe oznacza, że na rok szkolny 2012/2013 z mocy prawa nie prowadzi się rekrutacji kandydatów do klasy pierwszej Technikum dla Dorosłych nr l, II Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych i I Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych. Tym samym, zdaniem organu nadzoru, zgodne z literą prawa było odstąpienie przez Prezydenta Miasta Lubina od określenia planowanej liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w przypadku Technikum dla Dorosłych nr 1, II Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych i I Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych. Z kolei w przypadku Technikum Uzupełniającego dla Dorosłych nr l, IV Liceum Ogólnokształcącego, Szkoły Policealnej dla Dorosłych, III Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych, Technikum nr 3 oraz Zasadniczej Szkoły Zawodowej nr 2 brak było podstaw prawnych do określenia liczby oddziałów klas pierwszych jako zero. Pismem z dnia 30 maja 2012 r. nr NK-N6.4131.377.2012.JK8 organ nadzoru występując do Prezydenta Miasta Lubina o przekazanie przedmiotowego zarządzenia wnosił jednocześnie o wyjaśnienie przyczyn, z powodu których dla poszczególnych oddziałów określono liczbę uczniów jako zero. Udzielając informacji w tym zakresie, Prezydent Miasta Lubina w piśmie z dnia 8 czerwca 2012 r. OK.4424.1.5.2012 podał, że powodem określenia na rok szkolny 2012/2013 planowanej liczby uczniów jako zero w poszczególnych oddziałach jest zapewnienie uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauczania oraz - wynikające z sytuacji demograficznej na terenie miasta i powiatu - obniżenie kosztów kształcenia w poszczególnych szkołach poprzez koncentrację nauczania zawodowego w pozostałych dwóch zespołach szkół prowadzonych przez Gminę Miejską Lubin. Ponadto Prezydent wskazał, że stanowisko Gminy ujęte w przedmiotowym zarządzeniu nie oznacza wygaszenia kształcenia w niektórych szkołach wchodzących w skład Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Lubinie. Zarządzenie dotyczy planowanej ilości oddziałów tylko na rok szkolny 2012/2013. W związku z tym nie należy tego utożsamiać z całkowitym zaprzestaniem kształcenia w wybranych szkołach, czy też z ich likwidacją. Kwestia niżu demograficznego oraz zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki została - wyjaśniona przez Prezydenta w piśmie nr OK.4424.1.2.2012 z dnia 2 maja 2012 r., w trakcie postępowania nadzorczego dotyczącego ww. zarządzenia Prezydenta Miasta Lubina nr P.0050.81.20.12 z dnia 28 lutego 2012 r. W ocenie organu nadzoru Prezydent Miasta Lubina ustalając mocą przedmiotowego zarządzenia liczbę oddziałów klas pierwszych w szkołach prowadzonych przez Gminę Miejską Lubin i określając ją dla poszczególnych szkół jako zero, wbrew jego twierdzeniom, postanowił o tzw. wygaszeniu kształcenia w Technikum Uzupełniającym dla Dorosłych nr l, IV Liceum Ogólnokształcącym, Szkole Policealnej dla Dorosłych, III Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych, Technikum nr 3 oraz w Zasadniczej Szkole Zawodowej nr 2. Zdaniem organu nadzoru działanie polegające na określeniu planowanej liczby oddziałów klas pierwszych dla poszczególnych szkół jako zero narusza prawo w sposób istotny, prowadzi bowiem do całkowitej likwidacji sześciu wyżej wymienionych szkół w trybie innym niż przewidziany w ustawie o systemie oświaty. Co więcej, ustawodawca przekazując jednostkom samorządu terytorialnego zadanie prowadzenia szkół określonego typu, z wyjątkiem likwidacji szkół i przeniesienia kształcenia, nie przewidział możliwości nawet czasowego (tu, jak twierdzi Prezydent, rocznego wstrzymania kształcenia). Organ nadzoru uznał, że określenie liczby oddziałów klas pierwszych we wskazanych szkołach jako zero jest równoznaczne z postanowieniem o nietworzeniu klas pierwszych i de facto oznacza, że w szkołach tych zaprzestane zostanie kształcenie uczniów. Tymczasem ustawa o systemie oświaty zaprzestanie kształcenia uczniów w określonej szkole, dla której organem prowadzącym jest jednostka samorządu terytorialnego, dopuszcza wyłącznie w przypadku likwidacji szkoły bądź też przeniesienia kształcenia w trybie, odpowiednio art. 59 ust. 1 i ust. 7 ustawy o systemie oświaty. Prowadząc postępowanie nadzorcze dotyczące przedmiotowego zarządzenia organ nadzoru ustalił, że Rada Miejska nie podjęła uchwał w przedmiocie zamiaru likwidacji Technikum Uzupełniającego dla Dorosłych, IV Liceum Ogólnokształcącego, III Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych, Szkoły Policealnej dla Dorosłych, Technikum nr 3 oraz Zasadniczej Szkoły Zawodowej nr 2. W ocenie organu nadzoru wynikający z § 24 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych, obowiązek ustalenia, w porozumieniu z dyrektorami szkół, liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych, w tym w odniesieniu do szkół i oddziałów sportowych, szkół mistrzostwa sportowego, szkół i oddziałów dwujęzycznych, szkół i oddziałów dla mniejszości narodowych lub grup etnicznych oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym, szkół i oddziałów integracyjnych oraz szkół i oddziałów specjalnych, nie może być realizowany w sposób dowolny. Skoro bowiem Gmina Miejska Lubin prowadzi określone szkoły i nie rozstrzygnęła o likwidacji poszczególnych z tych szkół, jest zobowiązana do określenia liczby oddziałów klas pierwszych dla każdej prowadzonej szkoły. Organ nadzoru stwierdził, że norma kompetencyjna upoważniająca do wydania przedmiotowego zarządzenia nie przyznaje organowi wykonawczemu gminy uprawnienia do określenia liczby oddziałów klas pierwszych jako zero, w którejkolwiek z prowadzonych szkół. Określenie liczby poszczególnych oddziałów klas pierwszych jako zero jest bowiem równoznaczne z nieokreśleniem liczby tych oddziałów, a co za tym idzie, z ich nieutworzeniem. Na potwierdzenie tego organ nadzoru przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 625/11, który odnosząc się do § 24 ust. 1 rozporządzenia wskazał, że z literalnego brzmienia przywołanego unormowania wynika, że ustawodawca zawarł w nim wyczerpujące kwestie, które powinny zostać ustalone, a są nimi: liczba oddziałów klas pierwszych oraz liczba uczniów przyjmowanych do klas pierwszych. W katalogu tym ustawodawca nie uwzględnił problematyki nietworzenia nowych oddziałów przedszkolnych i szkolnych. W wyroku tym Sąd wyraźnie wskazał, że w przewidzianym przepisem § 24 pkt 1 rozporządzenia ustaleniu przez jednostkę samorządu terytorialnego prowadzącą szkołę w porozumieniu z dyrektorami szkół, liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych nie mieści się uprawnienie do nietworzenia nowych oddziałów. Powołany przepis nie może więc stanowić podstawy prawnej do uregulowania kwestii nietworzenia nowych oddziałów przedszkolnych oraz szkolnych. Powyższe oznacza, że w przypadku uznania za zgodne z prawem określenia liczby oddziałów klas pierwszych jako zero, związane, jak wskazał Prezydent Miasta Lubina, z zamiarem koncentracji nauczania, tu: w dwóch zespołach szkół, dopuszczalna byłaby likwidacja szkoły bądź też przeniesienie kształcenia, niepodlegające żadnym rygorom prawnym. Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty "Szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie". Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Zachowania ustawowo określonej procedury wymaga także przeniesienie kształcenia do innej szkoły. Jak stanowi art. 59 ust. 7 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący szkołę lub placówkę może przenieść kształcenie w określonym zawodzie z tej szkoły lub placówki do innej szkoły tego samego typu lub innej placówki tego samego rodzaju prowadzonej przez ten organ, po zawiadomieniu, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem przeniesienia, kuratora oświaty i rodziców uczniów, a w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów. Jak wskazano, taka procedura, w przypadku ww. szkół, nie została przeprowadzona. Oznacza to, że brak jest podstaw prawnych do zaprzestania czy też wstrzymania kształcenia w Technikum Uzupełniającym dla Dorosłych, IV Liceum Ogólnokształcącym, III Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych, II Uzupełniającym Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych, I Uzupełniającym Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych, Szkole Policealnej dla Dorosłych, Technikum nr 3 oraz w Zasadniczej Szkole Zawodowej nr 2. Tym samym, w przypadku, gdy wolą Prezydenta Miasta Lubina była koncentracja nauczania w dwóch z trzech zespołów szkół prowadzonych przez Gminę Miejską Lubin, był on zobowiązany do rozpoczęcia ustawowo określonej procedury likwidacji szkół bądź przeniesienia kształcenia. Realizując taką wolę nie jest on natomiast władny do zaprzestania czy też czasowego wstrzymania kształcenia w określonych szkołach bez ich uprzedniej likwidacji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożył Prezydent Miasta, wnosząc o jego uchylenie w całości. Zarzucił, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte z naruszeniem art. 87 oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przekroczenie uprawnień w zakresie nadzoru nad działalnością gminy i stwierdzeniem nieważności aktu Prezydenta Miasta Lubina, a także naruszeniem § 24 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych, poprzez błędną interpretację przepisu oraz błędne zastosowanie wykładni rozszerzającej. Strona skarżąca stwierdziła, że dokonanie wykładni rozszerzającej przez organ nadzoru poprzez uznanie, że § 24 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu zabrania określenia liczby klas w danym roku szkolnym jako zero zdaje się być niecelowe i nieracjonalne z praktycznego punktu widzenia. Organ nadzoru bezpodstawnie utożsamia odstąpienie od naboru w danym roku szkolnym do określonej szkoły z zaprzestaniem kształcenia w niej, a tym samym z koniecznością rozpoczęcia procedury jej likwidacji. Prezydent nie zgodził się z organem nadzoru, który twierdzi, że ustawa o systemie oświaty zaprzestanie kształcenia uczniów w określonej szkole, dla której organem prowadzącym jest jednostka samorządu terytorialnego, dopuszcza wyłącznie w przypadku likwidacji szkoły bądź też przeniesienia kształcenia w trybie odpowiednio art. 59 ust. 1 i ust.7 ustawy o systemie oświaty. Jego zdaniem ani ta ustawa, ani jej akty wykonawcze nie znają i nie definiują pojęcia "zaprzestanie kształcenia", którym posługuje się organ nadzoru, wskazując jednocześnie, że jeżeli dochodzi do tego "zaprzestania" to musi to nastąpić tylko i wyłącznie w przypadkach określonych w art. 59 ust. 1 lub ust. 7 ustawy o systemie oświaty. Wskazał też, że przywołane przez organ nadzoru przepisy określają tylko i wyłącznie uprawnienia organu prowadzącego odpowiednio co do likwidacji szkoły (art. 59 ust. 1) lub do przeniesienia kształcenia w określonym zawodzie (art. 59 ust. 7). Zawarte w tych przepisach normy dają samodzielne prawo organowi prowadzącemu szkołę do podejmowania suwerennych decyzji w zakresie likwidacji, czy przeniesienia kształcenia i nie warunkują ich podejmowania od zajścia jakichkolwiek czynników zewnętrznych, w tym od "zaprzestania kształcenia", na które to zjawisko powołuje się organ nadzoru, cokolwiek by ono miało znaczyć. Zdaniem Prezydenta, gdyby przyjąć rozumowanie organu nadzoru przedstawione w przedmiotowym rozstrzygnięciu nadzorczym (brak naboru to "zaprzestanie kształcenia", a to jest możliwe tylko przez likwidację lub przeniesienie kształcenia), to nie wiadomo jak powinna zachować się jednostka samorządu terytorialnego, jako organ prowadzący szkołę, określonego typu (np. technikum), w danym roku szkolnym nikt się nie zgłosił? Według organu nadzoru dochodzi do "zaprzestania kształcenia" a tym samym organ musi podjąć decyzję o jej likwidacji lub przeniesieniu kształcenia. Takie działanie w sposób oczywisty byłoby nieracjonalne, gdyż sytuacja i uwarunkowania są zmienne i nowy rok szkolny może przynieść zupełnie odwrotny trend i szkoła będzie funkcjonować w dalszym ciągu. Przy czym ustawodawca w żadnym akcie prawnym nie utożsamia braku naboru do określonej szkoły z "zaprzestaniem kształcenia" w niej, czy też z koniecznością jej likwidacji z tego powodu Dlatego też ustawodawca przekazując jednostkom samorządu terytorialnego zadanie prowadzenia szkół określonego typu, mając na uwadze samodzielność tych jednostek oraz zasady racjonalnego gospodarowania mieniem i zasobami publicznymi, postanowił, że organy wykonawcze tych jednostek działając jako organ prowadzący ustalą w porozumieniu z dyrektorami szkół corocznie liczbę oddziałów klas pierwszych oraz liczbę uczniów przyjmowanych do klas pierwszych. Zdaniem skarżącego, niedopuszczalnym jest jednak przyjęcie przez organ nadzoru wykładni rozszerzającej § 24 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych, poprzez stwierdzenie, że "skoro Gmina Miejska Lubin prowadzi określone szkoły i nie rozstrzygnęła o likwidacji poszczególnych z tych szkół, jest zobowiązana do określenia liczby oddziałów klas pierwszych dla każdej prowadzonej szkoły. Przy czym według organu nadzoru nie można określić tej liczby jako zero, ponieważ jest to równoznaczne z nieokreśleniem liczby tych oddziałów". Tak dowolna interpretacja przedmiotowego przepisu nie znajduje uzasadnienia i oparcia w żadnej dopuszczalnej wykładni. Zmuszanie przez organ nadzoru gminy do ustalania liczby oddziałów klas pierwszych we wszystkich prowadzonych przez nią szkołach (w liczbie co najmniej 1) jest niedopuszczalną ingerencją w jej samodzielność i autonomię oraz zasady racjonalnego gospodarowania mieniem będącym własnością gminy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i nie podzielając argumentów zawartych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Wskazać należy, że zgodnie z art. 16 Konstytucji RP samorząd terytorialny jest elementem władzy wykonawczej państwa. Wykonuje on część zadań należących do tej władzy art. 163 Konstytucji RP. Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego podlegającą ochronie sądowej samodzielność w zakresie ich uprawnień art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Działalność ta podlega jednak nadzorowi wskazanych w przepisach prawa organów z punktu widzenia legalności art. 171 Konstytucji RP. Działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się zatem na ustawach i musi się mieścić w granicach ustanowionych przez ustawy. Za trafne uznać należy zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym stanowisko organu nadzoru, że zakwestionowane zarządzenie narusza przepisy prawa. W świetle art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego jest art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Ustanowiona w owym przepisie prawa zasada legalności oznacza, że każde działanie organu władzy publicznej musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Zarówno organy gminy, jak i organy powiatu muszą ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Mając powyższe na uwadze zgodzić się należy z zawartym w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Dolnośląskiego stanowiskiem, że zarządzenie Prezydenta Miasta Lubina z dnia 22 maja 2012 r. nr P.0005.213.2012 dotyczące ustalenia planowanej liczby oddziałów klas pierwszych na rok szkolny 2012/2013 nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach prawa. Zgodnie z zasadą legalizmu, sformułowaną w art. 7 Konstytucji RP, zakres działania organów państwa musi opierać się na podstawie prawnej, a granice ich aktywności wyznaczają normy prawne określające kompetencje, zadania i tryb postępowania. Organy te mogą działać tylko w tych granicach. Wszelkie akty prawne podejmowane przez organ gminy muszą nie tylko mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, ale też zapisy w nich zawarte nie mogą przepisów tych naruszać ( zob. wyrok NSA z dnia 26.02.2010 r. sygn. akt II OSK 1966/2009). W punkcie wyjścia rozważań nad zasadnością skargi w badanej sprawie należy przywołać podstawę prawną, powołaną w zarządzeniu które stało się przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, a mianowicie przepisy art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, art. 34 a ust. 2 pkt 3 w związku z art. 5 c pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz § 24 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych (Dz. U. nr 26, poz. 232 ze zm.). Z treści art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że do zadań własnych gminy należy w szczególności zaspokajanie potrzeb w zakresie edukacji publicznej. Stosownie do przepisu art. 5 c pkt 3 powołanej ustawy w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 34 a wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa. Zgodnie z art. 34 a wskazanej ustawy organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. Z treści § 24 ust. 1 pkt 1 w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych, wynika zakres upoważnienia dla jednostek samorządu terytorialnego prowadzących szkoły do ustalania w porozumieniu z dyrektorami szkół, liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych. Z literalnego brzmienia przywołanego unormowania wynika, że ustawodawca zawarł w nim wyczerpujące kwestie, które powinny zostać ustalone, a są nimi: liczba oddziałów klas pierwszych oraz liczba uczniów przyjmowanych do klas pierwszych. W katalogu tym ustawodawca nie uwzględnił problematyki nietworzenia nowych oddziałów przedszkolnych i szkolnych. W przewidzianym przepisem § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ustaleniu przez jednostkę samorządu terytorialnego prowadzącą szkołę w porozumieniu z dyrektorami szkół, liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych nie mieści się uprawnienie do nie tworzenia nowych oddziałów. Powołany przepis nie może więc stanowić podstawy prawnej do uregulowania kwestii nietworzenia nowych oddziałów przedszkolnych oraz szkolnych. Zważywszy, że wskazane wyżej rozporządzenie określające warunki i tryb przyjmowania uczniów do publicznych przedszkoli, szkół podstawowych ( ...) w § 4 pkt 1 przewiduje przyjęcie z urzędu dzieci zamieszkałych w obwodzie danej szkoły podstawowej do klasy pierwszej szkoły podstawowej ogólnodostępnej prowadzonej przez gminę lub innej należącej do sieci szkół podstawowych ustalanej przez gminę. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Z powyższego wynika, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, co jednocześnie oznacza zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W tym miejscu warto przytoczyć pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r. K 25/99, (OTK 2000/5/141), zgodnie z którym wykroczenie poza zakres upoważnienia nakazuje uznać, że organ gminy naruszył, w tym zakresie, swoje kompetencje, a zasada legalizmu wskazana w art. 7 Konstytucji RP, w myśl której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, na to nie pozwala. Z konstytucyjnej zasady praworządności wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy prawnej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Jeżeli organ wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Powyższy pogląd przedstawiony został w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. IV SA/Wr 625/11, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie. W zakresie regulacji upoważniającej dany organ prowadzący szkołę - w tym również Prezydenta do ustalania w porozumieniu z dyrektorami szkół, liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych, nie mieści się kompetencja jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej szkołę do określenia planowanych ilości oddziałów klas pierwszych i planowanej minimalnej liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych na poziomie zero, gdyż oznaczało by to stopniową likwidację danej szkoły. Jeżeli organ gminy wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu w tej części. Ma również rację Wojewoda Dolnośląski, kiedy wywodzi, że ustanowiona przez Prezydenta norma prawna w konsekwencji umożliwia całkowitą likwidację placówki w innym trybie niż przewidziany w art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, co jest niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni aprobuje pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2012 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2376/11, wedle którego w sytuacji likwidacji szkoły publicznej poprzez zaniechanie naboru uczniów do pierwszej klasy konieczne jest przeprowadzenie procedury wskazanej w art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten dopuszczając możliwość likwidacji szkoły z końcem roku szkolnego, przez organ prowadzący szkołę, nałożył na organ liczne obowiązki, których spełnienie warunkuje skuteczność i zgodność z prawem podjętych czynności prawnych. W powołanym wyżej orzeczeniu zwrócono uwagę na to, że ustawa o systemie oświaty nie rozróżnia rodzajów likwidacji, ani nie zakłada, że przy likwidacji stopniowej (tzw. wygaszaniu) organ prowadzący zwolniony jest z któregokolwiek z powyższych obowiązków. Wykładnia tegoż przepisu, która by różnicowała zakres obowiązków organu w zależności od czasu trwania procedury likwidacji szkoły, byłaby wykładnią contra legem. Podobnie stanowisko zaprezentowane zostało w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 981/08. W ocenie Sądu, w świetle tego, co stwierdzono wyżej, uznać należało, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w niczym nie narusza prawa. W tej sytuacji wniesiona na nie do Sądu skarga, jako pozbawiona uzasadnionych podstaw, podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1270, ze zm.).