IV SA/Wr 582/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Protokolant: Iga Nowik po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi T. G. na zawiadomienie D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia 18 listopada 2015 r. w przedmiocie włączenia zabytków nieruchomych do wojewódzkiej ewidencji zabytków oddala skargę w całości. Skarżący wniósł - uzupełnioną następnie pismami procesowymi - skargę na informację (zawiadomienie) z 18 listopada 2015 r. D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. (dalej: DWKZ), udzieloną Prezydentowi W. (dalej: PW), o - jak to określił - "rzekomym" ujęciu w wojewódzkiej ewidencji zabytków (dalej: WEZ) obszaru historycznego układu urbanistycznego osiedla [...] we W., w zakresie, w jakim dotyczy ona niezabudowanej części działki nr [...] przy ul. [...] we W. Wnioskował o nakazanie DWKZ wycofania informacji (jej sprostowanie) oraz zasądzenie zwrotu kosztów sądowych. Uzasadniając skarżący dowodził, że informacja zobowiązuje Prezydenta do ujęcia jego działki w gminnej ewidencji zabytków (dalej: GEZ), czego konsekwencją jest zablokowanie zabudowy tej działki (odmowa ustalenia warunków zabudowy). Stwierdził, że informacja jest informacją fałszywą, gdyż DWKZ nie dopełnił wymogów formalnych dla skutecznego prawnie ujęcia spornej działki w WEZ. Oznajmił, że - będąca podstawą ujęcia spornego zabytku w WEZ - karta ewidencyjna zabytku jest wadliwa, bowiem nie została sporządzona przez organ, lecz jakąś osobę prywatną. Podniósł, że informacja o rzekomym sprawdzeniu i włączeniu karty do WEZ nie pochodzi z pisemnego źródła, będąc jedynie wytworem pamięci D. G. (dalej: D.G.), sprawującego funkcję DWKZ. Skarżący zważył, że karta ewidencyjna zabytku została sporządzona z bliżej nieokreśloną datą ("X 2015") i stanowi ona dokument prywatny, wykonany przez osobę prywatną A. Ch. (dalej: A.Ch.). Zaznaczył, że karta nie zawiera żadnej adnotacji organu (podpisu osoby działającej z upoważnienia organu, urzędnika organu działającego w zakresie jego kompetencji), zaś prawa autorskie do tego dokumentu prywatnego posiada A.Ch. Dodał, że DWKZ ujawnił, iż nie posiada potwierdzenia udzielanych mu informacji, że skutecznie - w sensie prawnym - ujął jego działkę w WEZ. Stwierdził, że udzielane mu w tym zakresie przez DWKZ informacje stanowią konfabulacje, wymyślone bez posiadania rzeczywistej wiedzy o rzekomym ujęciu jego działki w WEZ, opartej na treści źródłowych dokumentów urzędowych. Podniósł, że DWKZ nie posiada pisemnego udokumentowania dokonania w jakiejś konkretnej dacie, czynności wymaganych przepisami prawa dla skutecznego prawnie ujęcia obiektu w WEZ, tj. czynności sporządzenia karty ewidencyjnej przez organ; czynności sprawdzenia treści karty ewidencyjnej przez jakąś konkretną, uprawnioną do tego osobę, w jakiejś konkretnej dacie; czynności włączenia przez jakąś konkretną, uprawnioną do tego osobę, w jakiejś konkretnej dacie, sprawdzonej karty ewidencyjnej zabytku do zbioru kart ewidencyjnych WEZ. Zdaniem skarżącego, przesyłając Prezydentowi zaskarżoną przez niego informację DWKZ nie wykonał nałożonego na niego obowiązku prawnego, gdyż wcześniej nie zrealizował czynności urzędowych, które takie zawiadomienie muszą poprzedzać. W odpowiedzi na skargę, DWKZ wniósł o jej oddalenie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym skarżący złożył pisma procesowe, w których kwestionował skuteczność ujęcia obszaru, w skład którego wchodzi jego działka, zarówno w WEZ, jak i GEZ. Wskazał, że DWKZ nie był w stanie podać daty, kiedy ów obszar faktycznie został ujęty w WEZ. Sformułował wnioski o dopuszczenie dowodów z dokumentów i przesłuchanie w charakterze świadka D.G. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga okazała się nieuzasadniona. Ocenie Sądu podlega - datowana na 18 listopada 2015 r. - czynność DWKZ polegająca na zawiadomieniu PW o włączeniu do WEZ spornego w sprawie zabytku nieruchomego (historycznego układu urbanistycznego osiedla [...] we W., w skład którego wchodzi należąca do skarżącego działka), tj. czynność materialno-techniczna, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), objęta kognicją sądów administracyjnych. Tak ustalając przedmiot zaskarżenia, Sąd uwzględnił wiążące (art. 190 p.p.s.a.) stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wydanym w tej sprawie postanowieniu z 29 września 2022 r. (II OSK 1835/22), mocą którego uchylono postanowienie tut. Sądu z 20 maja 2022 r. (IV SA/Wr 71/22). Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r., poz. 840 ze zm. - dalej: u.o.z.), w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Jak wynika z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661 - dalej: rozporządzenie), wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. Stosownie natomiast do treści § 15 rozporządzenia, o włączeniu zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia właściwą gminę, w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków. Postępowanie w sprawie włączenia zabytku do WEZ nie jest postępowaniem uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym organ administracji wydawałby decyzję, postanowienie lub zarządzenie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. W postępowaniu tym nie prowadzi się jakichkolwiek czynności wyjaśniających skierowanych na ustalenie, czy włączony do WEZ zabytek jest rzeczywiście zabytkiem w rozumieniu ustawy. W ramach tego postępowania niedopuszczalny jest zatem spór pomiędzy organem administracji i właścicielem zabytku o to, czy przedmiot uznany za zabytek jest zabytkiem w znaczeniu ustawowym. Przepisy traktujące o prowadzeniu WEZ nie przewidują, aby właściciel lub posiadacz zabytku miał być zawiadomiony o tym, że zabytek został włączony do takiej ewidencji. Charakterystyczny jest też art. 22 ust. 3 u.o.z., w którym przewidziano, że jedynie włączenie zabytku ruchomego, który nie jest wpisany do rejestru zabytków, do WEZ wymaga zgody jego właściciela. Z powyższego przepisu można wywieść normę, według której w przypadku zabytku nieruchomego organ ochrony zabytków nie jest niczym skrępowany przy dokonywaniu takiej czynności. Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy i nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na włączeniu zabytku do WEZ, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy do włączenia zabytku do WEZ, czy też czynność ta nie była niczym uzasadniona. W myśl art. 3 pkt 1 u.o.z., zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową; zabytek nieruchomy to nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1 (pkt 2); historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny - przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg (pkt 12). Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.o.z., ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące, w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. W świetle przepisów ustawy, WEZ nie jest żadną z form ochrony zabytków przewidzianych w art. 7 ustawy. Przede wszystkim jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy (art. 21 u.o.z.). Ponadto jej znaczenie dla ochrony zabytków jest takie, że z chwilą włączenia zabytku do WEZ powstają obowiązki obciążające jego właściciela i posiadacza, takie jak zapewnienie warunków do naukowego badania i dokumentowania zabytku; prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku; zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie; korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości; popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury (art. 5 w zw. z art. 28 ust. 1 u.o.z.) oraz obowiązki (obwarowane sankcjami administracyjnymi i karnymi - art. 107a ust. 1 i art. 113 ust. 1 u.o.z.) zawiadamiania wojewódzkiego konserwatora zabytków o uszkodzeniu, zniszczeniu, zaginięciu lub kradzieży zabytku - niezwłocznie po powzięciu wiadomości o wystąpieniu zdarzenia, zagrożeniu dla zabytku - niezwłocznie po powzięciu wiadomości o wystąpieniu zagrożenia, zmianie miejsca przechowania zabytku ruchomego w terminie miesiąca od dnia nastąpienia tej zmiany oraz o zmianach dotyczących stanu prawnego zabytku, nie później niż w terminie miesiąca od dnia ich wystąpienia lub powzięcia o nich wiadomości (art. 28 ust. 1 u.o.z.). Włączenie zabytku nieruchomego do WEZ rodzi też obowiązki po stronie organów administracji, takie jak uwzględnienie ochrony takiego zabytku po umieszczeniu go w GEZ w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w uchwale określającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń (art. 19 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a pkt 2 u.o.z.). Niezależnie od tego włączenie zabytku do WEZ i następnie do GEZ powoduje powstanie obowiązku uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w GEZ (art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). W ocenie Sądu, z akt sprawy wynika, że DWKZ miał usprawiedliwione podstawy do ujęcia spornego zabytku nieruchomego w WEZ, jako wyczerpującego wymogi z art. 3 u.o.z. Mianowicie, historyczny układ urbanistyczny osiedla [...] we W. został ukształtowany w latach 30-tych XX wieku na przedmieściach ówczesnego miasta W., zaś jego ochronie i opiece podlegają przede wszystkim układ przestrzenny osiedla, określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, historyczny kształt i wielkość działek, ich sposób zagospodarowania, współzależność między zabudową, zielenią i otwartą przestrzenią, jak również formy architektonicznie historycznych budynków współkształtujące ów układ urbanistyczny. To zaś stanowi o istnieniu merytorycznego uzasadnienia objęcia tego układu jako zabytku spełniającego wymogi art. 3 u.o.z. Wbrew sformułowanym w skardze zarzutom, karta ewidencyjna historycznego układu urbanistycznego osiedla [...] we W. została prawidłowo opracowana w październiku 2015 r. przez zatrudnionego w tym czasie pracownika organu - inspektora ochrony zabytków w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków we W. A.Ch. (podczas i w ramach jego obowiązków służbowych), nie zaś przez "jakąś" osobę prywatną, jak wywodzi skarżący. Powyższego nie zmienia fakt, że realizując czynność techniczną wytworzenia karty pracownik ten nie zawarł przy jej podpisywaniu zastrzeżenia, że czyni to z upoważnienia organu. Świadectwo pracy (datowane na [...] sierpnia 2016 r.) potwierdza, że wykonując ww. czynność A.Ch. była zatrudniona w organie. Nie sposób zatem przyjąć, że wykonując tę czynność A.Ch. działała jako osoba prywatna, która wytworzyła dokument prywatny, mimo że organ nie był w stanie wylegitymować się dokumentem określającym zakres czynności pracownika w dacie sporządzenia spornej karty ewidencyjnej. Sąd dostrzega, że w piśmie z 13 stycznia 2022 r. DWKZ informował skarżącego jedynie o braku w Archiwum Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków poszczególnych dokumentów (np. upoważniających A.Ch. do sporządzenia w imieniu organu karty ewidencyjnej spornego historycznego układu urbanistycznego). DWKZ nie komunikował natomiast w tym piśmie skarżącemu, że w zakresie obowiązków i uprawnień pracownika tego organu A.Ch. nie leżało tworzenie kart ewidencyjnych zabytków, sprawdzanie kart w zakresie zgodności ich treści ze stanem faktycznym oraz decydowanie za organ o włączaniu sprawdzonych kart do zbioru kart ewidencyjnych WEZ. Zdaniem Sądu, kwestionowana w sprawie karta ewidencyjna zawiera wszelkie elementy określone w § 10 rozporządzenia. Także datę (czas) jej opracowania, mimo że nie wskazano daty dziennej (X 2015 r.). Sąd zauważa, że obowiązujące wówczas przepisy nie wymagały pisemnego potwierdzenia zatwierdzenia karty ewidencyjnej przez DWKZ (w przypadku zastrzeżeń merytorycznych lub formalnych karta nie zostałaby zapewne włączona do WEZ). Ostatecznym terminem, w którym kwestionowany zabytek mógł zostać włączony do WEZ, jest data pisma informującego PW o włączeniu do WEZ - m.in. - historycznego układu urbanistycznego osiedla [...], tj. 18 listopada 2015 r. Pismo zostało sporządzone niewątpliwie po dacie wykonania karty w październiku 2015 r., a dodatkowo zawiera własnoręczny podpis oraz imienną pieczęć ówczesnego DWKZ. Zatem czynność ta została skutecznie dokonana przez organ ze skutkami prawnymi wynikającymi z treści przepisów prawa. Podsumowując Sąd stwierdza, że DWKZ prawidłowo zawiadomił Prezydenta o włączeniu spornego zabytku nieruchomego do WEZ, realizując w ten sposób obowiązek z § 15 rozporządzenia. Wcześniej zasadnie ujął ten zabytek w WEZ. Uznając, że akta sprawy są wystarczające dla wydania rozstrzygnięcia, korzystając z przyznanej prawem kompetencji ("Sąd może"), Sąd postanowił oddalić sformułowane przez skarżącego w pismach procesowych wnioski dowodowe, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd zauważa ponadto, że procedura p.p.s.a. nie dopuszcza prowadzenia przed sądem administracyjnym dowodu z przesłuchania świadka. Z tych wszystkich względów skargę należało oddalić w całości, o czym orzeczono zgodnie z art. 151 p.p.s.a.