IV SA/Wr 583/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca) Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 20 lipca 2023 r. nr SKO 4533.3.2023 w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie ustalenia prawa do świadczenia rodzicielskiego oddala skargę w całości. W dniu 28 kwietnia 2023 r. J. M. (dalej: skarżąca) wystąpiła z wnioskiem do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego na córkę (Z. M., ur. [...] r.). W trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że decyzją ZUS Oddział w Olsztynie z 17 marca 2023 r. (230000/MW/00040734) odmówiono skarżącej prawa do zasiłku macierzyńskiego od 20 lutego 2023 r. do 9 lipca 2023 r. Skarżąca od niniejszej decyzji wywiodła odwołanie, lecz do 15 maja 2023 r. (data złożenia oświadczenia w trybie art. 75 § 2 k.p.a.), "nie otrzymała (...) dokumentu z sądu odnośnie odwołania". Postanowieniem z 17 maja 2023 r. (DZSW.511.003264.2023.EWO) organ I instancji – na podstawie 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 101 i 103 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U 2023 r., poz. 775), dalej: k.p.a. – w związku z toczącym się postępowaniem przed sądem w zakresie prawa do zasiłku macierzyńskiego z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zawiesił postępowanie z wniosku skarżącej. Pismem z 28 czerwca 2023 r. skarżąca wywiodła zażalenie, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 17c ust. 1 i 9 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390, ze. zm.), dalej u.ś.r. poprzez bezzasadne zawieszenie postępowania, gdyż w jej ocenie "wydanie decyzji przez inny organ lub sąd nie stanowi o stanie faktycznym, aktualnym na dzień złożenia wniosku (jak również zażalenia) przez wnioskodawczynię". W kontekście art. 17c ust. 9 pkt 1 u.ś.r. podniosła, że zgodnie z dokumentami, które przedstawiła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we Wrocławiu, nie otrzymuje (ojciec dziecka również) zasiłku macierzyńskiego, ani żadnego innego zasiłku, ani uposażenia". Docelowo zaś stwierdziła, że ww. przepis określa, że świadczenie nie przysługuje osobie, która faktycznie otrzymuje, tj. pobiera w danym czasie zasiłek macierzyński. W żadnym punkcie któregokolwiek ustępu art 17c, ustawodawca nie uzależnia wypłaty świadczenia od przyznania lub toczącego się postępowania o przyznanie zasiłku macierzyńskiego. W ocenie skarżącej, ustawodawca celowo posługuje się czasownikiem "otrzymywać" w czasie teraźniejszym, po to, aby jedynie faktycznie pobieranie zasiłku macierzyńskiego lub uposażenia, pozbawiało ją prawa do przyznania świadczenia za sporny okres". W zakresie treści art. 17c ust. 9 pkt 1 u.ś.r, skarżąca podniosła, że regulacja ta ma wykluczyć otrzymywanie dwóch świadczeń, mających ten sam cel, w jednym czasie. Świadczenie macierzyńskie, podobnie jak świadczenie rodzicielskie, służy zapewnieniu środków do życia i utrzymania, w okresie niezdolności do pracy wywołanej ciążą oraz macierzyństwem. W przypadku zbiegu uprawnień do dwóch świadczeń o tożsamej funkcji, w jednym czasie pobierać można wyłącznie jedno - zasiłek macierzyński. Ponadto skarżąca podniosła, że ojciec dziecka zajmuje się domem oraz edukacją pozostałych dzieci, a ona jest jedynym żywicielem rodziny, który od listopada 2022 r., pozostaje bez środków do życia i utrzymania. Postanowieniem z 20 lipca 2023 r. (4533.3.2023) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO) po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, utrzymało je mocy. W obszernym uzasadnianiu postanowienia SKO – po przywołaniu istotnych dla sprawy unormowań prawa materialnego, w tym art. 17c ust. 4 pkt 1 u.ś.r. i art. 30a ust. 1 i art. 29a ust. 1 ustawy z 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych w razie choroby i macierzyństwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 1732, ze. zm.); dalej u.ś.p.ch.m. – wskazało w szczególności, że skarżąca (w związku z urodzeniem córki Z.) najpierw wystąpiła z wnioskiem o przyznanie zasiłku macierzyńskiego. Następnie, wobec podjęcia przez ZUS decyzji odmownej z 17 marca 2023 r. skarżąca nie "tylko" zakwestionowała ją stosownym odwołaniem do sądu, ale i 28 kwietnia 2023 r. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego. Innymi słowy skarżąca ubiegała się zarówno o zasiłek macierzyński (w tym zakresie toczyło się odpowiednie postępowanie przed sądem powszechnym), jak i o świadczenie rodzicielskie. Dalej SKO przywołało art. 17c ust. 9 pkt 1 u.ś.r., potwierdzający, w jego ocenie, akcesoryjny charakter świadczenia rodzicielskiego, zawierający negatywną przesłankę wykluczającą możliwość jego przyznania w sytuacji gdy "co najmniej jeden z rodziców dziecka (...), otrzymuje zasiłek macierzyński lub uposażenie za okres ustalony przepisami Kodeksu pracy jako okres urlopu macierzyńskiego, okres urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego lub okres urlopu rodzicielskiego". SKO podkreśliło, że przepis ten należy interpretować systemowo, a nie stricte literalnie uznając relację zachodzącą między postępowaniem dotyczącym decyzji odmownej ZUS, a sprawą, której dotyczy postępowanie wywołane wnioskiem skarżącej z 28 kwietnia 2023 r. za wyczerpującą znamiona zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. SKO, podobnie jak organ I instancji, opowiedziało się za koniecznością zawieszenia postępowania administracyjnego. Zdaniem SKO relacja zachodząca między postępowaniem o ustalenie skarżącej prawa do świadczenia rodzicielskiego, a równolegle prowadzonym postępowaniem (przed sądem powszechnym) dotyczącym przyznania jej zasiłku macierzyńskiego - wyczerpuje bowiem znamiona związku przyczynowo-skutkowego charakterystycznego dla zagadnienia wstępnego (w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.). Nie ulega wątpliwości, że bez (oczekiwanego w tym przypadku) rozstrzygnięcia sądu powszechnego organ właściwy (w rozumieniu art. 3 pkt 11 u.ś.r.) nie może zweryfikować, czy w sprawie występuje przesłanka negatywna z art. 17c ust. 9 pkt 1 u.ś.r. Bezspornym jest przy tym, że w warunkach rozpatrywanej sprawy tylko sąd powszechny jest władny rozstrzygnąć to (wstępne) zagadnienia prawne. SKO podkreśliło, że to właśnie zawisłość postępowania w sprawie przyznania skarżącej zasiłku macierzyńskiego (i brak prawomocnego rozstrzygnięcia w tym zakresie) szczególnie eksponują nie "tylko" konieczność wyjaśnienia - przed wydaniem decyzji w sprawie ustalenia prawa do świadczenia rodzicielskiego - czy w tym przypadku zachodzi przesłanka negatywna z art. 17c ust 9 pkt 1 u.ś.r., ale i zarazem nadaje oczekiwanemu rozstrzygnięciu sądu powszechnego walor zagadnienia wstępnego. Zignorowanie zaś tego kontekstu prowadzić może do sytuacji, w której – z czasem mogłoby się okazać, że za ten sam okres skarżącej przyznano by świadczenie rodzicielskie (a potem, również za ten sam okres) także zasiłek macierzyński. SKO podkreśliło, że przeznaczeniem art. 17c ust. 9 pkt 1 u.ś.r. jest unikanie takich sytuacji, zabezpieczenie przed ich wystąpieniem. Końcowo SKO podniosło, że znaczenie tego rodzaju prewencyjnej funkcji ww. przepisu zyskuje na znaczeniu wobec trudności w ewentualnym uznaniu ww. kumulacji wypłat dwóch świadczeń za przypadek nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca przywołała argumentację podniesioną w zażaleniu (pogłębiając jej argumentację) i zarzuciła (w szczególności) zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 17 c ust. 1 i 9 u.ś.r. poprzez bezpodstawne zawieszenie postępowania, gdyż wydanie decyzji przez inny organ lub sąd nie stanowi o stanie faktycznym aktualnym na dzień wniosku W odpowiedzi na skargę SKO we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze. zm.); dalej: p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz jest związany granicami danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji z 17 maja 2023 r. w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania wszczętego 28 kwietnia 2023 r. wnioskiem skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego na rzecz dziecka (Z. M.). Bezspornym jest w sprawie, że skarżąca wystąpiła o zasiłek macierzyński i w tym zakresie (wobec zakwestionowania przez skarżącą odmownej decyzji ZUS z 17 marca 2023 r.) toczy się postępowanie sądowe przed sądem powszechnym, a wnioskiem z 28 kwietnia 2023 r. skarżąca wszczęła przed organem I instancji postępowanie w sprawie przyznania jej świadczenia rodzicielskiego. W takim stanie sprawy organy, zważywszy na art. 17c ust. 9 pkt 1 u.ś.r. (wykluczający kumulatywne otrzymywanie dwóch świadczeń macierzyńskiego i rodzicielskiego) uznały, że rozpoznanie sprawy z wniosku o przyznanie świadczenia rodzicielskiego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed sądem powszechnym o świadczenie macierzyńskie i na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesiły postępowanie. Zdaniem Sądu, organy obu instancji zasadnie przyjęły, że relacja zachodząca pomiędzy postępowaniem o ustalenie skarżącej prawa do świadczenia rodzicielskiego, a równolegle prowadzonym przed sądem powszechnym postępowaniem dotyczącym przyznania jej zasiłku macierzyńskiego, wyczerpuje znamiona związku przyczynowego charakterystycznego dla zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co wymagało zawieszenia postępowania. Uzasadniając powyższe stanowisko wskazać należy, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi o obligatoryjnej podstawie zawieszenia postępowania z powodu takiego gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez "zagadnienie wstępne" należy rozumieć zatem sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1064/21 i cyt. tam orzecznictwo). Dalej podnieść należy, że zgodnie z art. 17c ust. 4 pkt 1 u.ś.r., w przypadku ubiegania się o świadczenie rodzicielskie przez matkę przysługiwać ono będzie, o ile zostanie przyznane, od dnia porodu. Powyższe wynika z art. 24 ust. 9 u.ś.r, zgodnie z którym, prawo do świadczenia rodzicielskiego ustala się, począwszy od miesiąca urodzenia (...) dziecka (...), jeżeli wniosek o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego został złożony w terminie 3 miesięcy, licząc od dnia urodzenia dziecka (...). Zgodnie zaś z art. 30a ust. 1 ustawy z 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych w razie choroby i macierzyństwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 1732, ze. zm.; dalej u.ś.p.ch.m) ubezpieczona (matka dziecka), nie później niż 21 dni po porodzie, może złożyć pisemny wniosek o wypłacenie jej zasiłku macierzyńskiego za okres odpowiadający okresowi urlopu macierzyńskiego i urlopu rodzicielskiego w pełnym wymiarze, z wyłączeniem okresu, o którym mowa w art. 182la § 4 kodeksu pracy, przysługującego ojcu dziecka. Z art. 29a ust. 1 u.ś.p.ch.m. wynika, że zasiłek macierzyński przysługuje przez okres ustalony przepisami kodeksu pracy jako okres urlopu macierzyńskiego, urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego, urlopu rodzicielskiego oraz urlopu ojcowskiego. Jednocześnie stosownie do art. 17c ust. 9 pkt 1 u.ś.r. świadczenie rodzicielskie nie przysługuje, jeżeli: co najmniej jeden z rodziców dziecka (...), otrzymują zasiłek macierzyński lub uposażenie za okres ustalony przepisami Kodeksu pracy jako okres urlopu macierzyńskiego, okres urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego lub okres urlopu rodzicielskiego (przesłanka negatywna). W tym miejscu podkreślenia wymaga, że świadczenie rodzinne dla rodzin wychowujących dzieci (świadczenie rodzicielskie) może przysługiwać osobom, które urodziły dziecko, a które nie są uprawnione do zasiłku macierzyńskiego lub uposażenia macierzyńskiego. Ze świadczenia rodzicielskiego nie mogą korzystać osoby uprawnione do zasiłku macierzyńskiego, a także osoby, które mają prawo skorzystania z tego typu świadczeń z tytułu urodzenia dziecka w innych systemach niż powszechny system ubezpieczeniowy (m.in, funkcjonariusze tzw. służb mundurowych). Wpisuje się to w systemową logikę systemu zabezpieczenia społecznego, który preferuje korzystanie z ochrony gwarantowanej przez ubezpieczenia społeczne (w postaci zasiłku macierzyńskiego). Dlatego też, zdaniem Sądu, dopiero w przypadku "braku dostępu do uprawnienia z systemu ubezpieczenia społecznego", można ubiegać się o świadczenia z zaopatrzenia społecznego (o świadczenie rodzicielskie). Wprowadzenie przesłanki negatywnej, o której mowa w art. 17c ust. 9 pkt 1 u.ś.r., służy zatem zapewnieniu akcesoryjnego (z systemowego punktu widzenia) charakteru świadczenia rodzicielskiego, gdyż może ono przysługiwać tylko tym osobom, które nie są uprawnione do zasiłku macierzyńskiego. Dlatego też – wbrew twierdzeniom skarżącej – należało zgodzić się z SKO – że użytemu przez ustawodawcę w art. 17c ust. 9 pkt 1 u.ś.r., sformułowaniu "otrzymują zasiłek macierzyński" nie należy przypisywać literalnego znaczenia, w oderwaniu ujęcia systemowego i od stanu faktycznego sprawy, w szczególności w sytuacji, w której skarżąca nie tylko najpierw wystąpiła o przyznanie zasiłku macierzyńskiego, ale postępowanie w tej sprawie zawisło przed sądem powszechnym, a jednocześnie wystąpiła do organów z wnioskiem o zasiłek rodzicielski. Tym samym nie sposób zgodzić się ze skarżącą, optującą za literalnym, ścisłym interpretowaniem, w ujęciu teraźniejszym art. 17c ust. 9 pkt 1 u.ś.r, w kontekście sformułowania "otrzymują zasiłek macierzyński" , Zważywszy na powyższe (i co istotne w zakreślonym stanie faktycznym) nie ulega zatem wątpliwości, że bez orzeczenia sądu przesadzającego sprawę zasiłku macierzyńskiego, organy administracyjne prowadzące postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej o zasiłek rodzicielski, nie mogły przesądzić (zweryfikować), czy w sprawie występowała (czy też nie występowała) przesłanka negatywna, o której mowa w art. 17c ust. 9 pkt 1 u. ś. r. Zagadnienie to władny jest rozstrzygnąć jedynie sąd powszechny. Zawisłość postępowania w sprawie przyznania skarżącej zasiłku macierzyńskiego (przy braku prawomocnego orzeczenia w tym zakresie) determinowała zatem konieczność wyjaśnienia – i to bezspornie jeszcze przed wydaniem decyzji w sprawie z wniosku o świadczenie rodzicielskie – czy w sprawie skarżącej zachodziła (czy też nie zachodziła) przesłanka z art. 17c ust. 9 pkt 1 u.ś.r., a tym samym nadała oczekiwanemu orzeczeniu sądu powszechnemu walor zagadnienia wstępnego. Brak pewności co do kierunku orzeczenia sądu powszechnego w sprawie zasiłku macierzyńskiego kreuje uwarunkowania charakterystyczne dla zagadnienia wstępnego. Dopiero rozstrzygnięcie tego zagadnienia przez sąd powszechny zdeterminuje kierunek (ewentualnego) rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku skarżącej o zasiłek rodzicielski. A contrario – brak jego rozstrzygnięcia – wykluczał możliwość wydania przez organy decyzji w sprawie zasiłku rodzicielskiego. W tej sytuacji organy zobligowane były zatem do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, którego brak wykluczał każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r. , II OSK 1570/11). Końcowo, odnosząc się do przywołanego w skardze wyroku o sygn. akt II WSA Łd/21 z 29 stycznia 2021 r. wskazać należy, że dotyczył on innego stanu faktycznego sprawy, niż sprawa skarżącej. Z jego uzasadnienia wynika bowiem, że strona załączyła zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 23 stycznia 202 r., z którego wynika, że na ten dzień nie wystąpiła do ZUS z wnioskiem o zasiłek macierzyński i nie pobiera w ZUS tego zasiłku za okres odpowiadający okresowi urlopu macierzyńskiego, urlopu rodzicielskiego z tytułu urodzenia dziecka. W sprawie tej w ogóle zatem nie doszło do wszczęcia postępowania w przedmiocie zasiłku macierzyńskiego (tak jak to miało niewątpliwie miejsce w sprawie skarżącej). W konsekwencji czego – w ogóle nie zaistniał stan niepewności – uniemożliwiający weryfikację istnienia negatywnej przesłanki z art. 17c ust. 9 pkt 1 u.ś.r., co miało miejsce w sprawie skarżącej z uwagi na złożenie przez nią zarówno wniosku o zasiłek macierzyński (i toczącym się w tym zakresie postępowaniu przed sądem powszechnym), jak i wniosku o zasiłek rodzicielski.