IV SA/Wr 585/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant Paulina Szpakowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 2 października 2015 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego uzupełnienia co do rozstrzygnięcia decyzji oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 4 czerwca 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 127 § 3 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku Z. R. (zwanego dalej stroną, skarżącym lub wnioskodawcą) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 24 kwietnia 2014 r., nr [...] orzekające o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Kolegium z dnia 6 lutego 2014 r., nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, skarżący wnioskiem z dnia 26 marca 2014 r., powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 2 k.p.a., wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. m.in. o stwierdzenie nieważności postanowienia Kolegium z dnia 6 lutego 2014 r., nr [...], którym odmówiono stronie uzupełnienia o dodatkowe rozstrzygnięcie decyzji SKO z dnia 16 grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 5 sierpnia 2013 r., nr [...] odmawiającej przyznania zasiłku celowego na opłacenie zaległości za energię elektryczną, zakup pralki automatycznej, remont mieszkania, zakup ciepłej odzieży, butów, spodni, koszuli i kurtki na zimę. Zdaniem skarżącego kwestionowane przez niego postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, gdyż już w dniu wydania było niewykonalne oraz nie uwzględniało interesu społecznego i słusznego interesu strony. Wnioskodawca ponadto zauważył, że orzeczenie Kolegium nie wyjaśniało sprawy i było w istocie aktem świadczącym o uchyleniu się przez ten organ od ustawowych czynności. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2014 r. odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności postanowień wydanych w toku postępowania administracyjnego została przez przepisy (art. 126 k.p.a.) zastrzeżona wyłącznie dla postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz postanowień określonych w art. 134 k.p.a. (wydawanych w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oraz uchybienia terminu do jego wniesienia). Postanowienie – którego stwierdzenia nieważności strona się domaga – zostało wydane na podstawie art. 111 k.p.a., który jednak nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia do organu drugiej instancji. Nie jest to również postanowienie, o którym mowa w art. 134 k.p.a. Wobec tego organ stwierdził, że skoro niedopuszczalna jest weryfikacja tego aktu na zasadach przewidzianych dla stwierdzenia nieważności, należało orzec o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Strona, z zachowaniem ustawowego terminu, pismem z dnia 15 maja 2014 r. wystąpiła do Kolegium z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu swojego żądania skarżący podkreślił, że postanowieniem z dnia 6 lutego 2014 r. Kolegium odmówiło rozpatrzenia wniosku o zmianę decyzji Prezydenta z dnia 5 sierpnia 2014 r. w oparciu o art. 154 k.p.a., uznając się w tej sprawie za niewłaściwe. Dalej wnioskodawca zauważył, że SKO błędnie i w sposób dowolny ocenia sytuację prawną wynikającą z art. 154 k.p.a., odmawiając zmiany decyzji Prezydenta, kiedy ta przeszła weryfikację w trybie zwykłym. Uchyla się przez to od wdania się w spór kompetencyjny i swoim działaniem zamyka mu drogę do sądu i wyroku w sprawie o zmianę decyzji Prezydenta ze względu na słuszny interes strony i powstałe zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego. Kolegium – zdaniem skarżącego – na etapie postępowania odwoławczego ma prerogatywy równe ministrowi i może na podstawie art. 161 w zw. z art. 154 i art. 156 k.p.a. zmienić każdą decyzję, jeżeli jej wykonanie zagraża życiu i zdrowiu ludzkiemu. Opisanym na wstępie postanowieniem Kolegium, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie z dnia 24 kwietnia 2014 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy stwierdził, że w postanowieniu z dnia 24 kwietnia 2014 r. wyczerpująco zostały opisane okoliczności faktyczne i prawne, które zadecydowały o podjęciu rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ zauważył jednak, że skarżący w ogóle nie zwrócił na nie uwagi, skupiając się jedynie na kwestii zmiany decyzji z dnia 5 sierpnia 2013 r. w trybie art. 154 k.p.a. Odnosząc się do istoty sprawy organ odwoławczy stwierdził, że skoro postanowienie z dnia 6 lutego 2014 r. jest niezaskarżalne, to tym samym niedopuszczalna jest jego weryfikacja na zasadach przewidzianych dla stwierdzenia nieważności decyzji. Wobec tego rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności niezaskarżalnego postanowienia było jedynym dopuszczalnym rozwiązaniem. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższe postanowienie strona domagała się stwierdzenia jej słusznego interesu w postępowaniu sądowoadministracyjnym do zmiany decyzji Prezydenta W. w trybie art. 154 k.p.a. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podniósł, że Kolegium lekceważy art. 235 k.p.a. i w sposób dowolny modyfikuje treść kierowanych do niego wniosków. Kolegium odmawia również weryfikacji decyzji Prezydenta W. w oparciu o art. 154 k.p.a. oraz nie podejmuje czynności w oparciu o art. 156 k.p.a., zamykając tym samym stronie drogę do sądu. Zdaniem skarżącego, odmowa podjęcia czynności przez organ na składane przez niego wnioski i wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest bezpodstawna. Skarżący stwierdził ponadto, że w jego ocenie nadal trwa zawisłość sprawy przed organem administracji publicznej, który powinien wydać dalsze częściowe rozstrzygnięcia dopełniające rozpatrzenia sprawy, gdyż z powodu błędu w ocenie stanu faktycznego i prawnego sprawy lub niedbalstwa wydano jedynie orzeczenia częściowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W toku rozprawy przeprowadzonej w dniu 2 października 2015 r. skarżący podtrzymał wniesioną skargę stwierdzając jednocześnie, że w jego ocenie przysługiwało mu wezwanie w trybie art. 37 k.p.a. do usunięcia naruszenia prawa, co w konsekwencji dawało mu możność wniesienia skargi do tutejszego Sądu. Jego zdaniem, zgodnie z art. 16 k.p.a. postanowienie odmawiające uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia podlega weryfikacji w trybie art. 156 k.p.a. Na poparcie swojego stanowiska powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 5/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdego rozstrzygnięcia, względem którego stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, jeśli okaże się, że skontrolowany akt administracyjny odpowiada prawu, sąd jest zobowiązany skargę oddalić, stosownie do art. 151 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne stwierdzić należy, że skarga okazała się nieuzasadniona. Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 4 czerwca 2014 r. wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 144, art. 127 § 3 i art. 61a § 1 k.p.a. Akt ten jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym i w żaden sposób nie odnosi się w sposób dyspozytywny do kwestii zmiany decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 5 sierpnia 2013 r. w trybie art. 154 k.p.a. Stąd też rozpoznając wniesioną skargę Sąd nie był uprawniony w żaden sposób do wypowiedzenia się w zakresie postulowanych przez skarżącego przesłanek do zmiany wskazanej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. Należy podkreślić, że granice postępowania administracyjnego wyznaczane są – co do zasady – przez zakres żądania strony. W niniejszej sprawie zaś żądanie skarżącego wyrażone w piśmie z dnia 26 marca 2014 r. odnosiło się wyłącznie do kwestii zbadania legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 6 lutego 2014 r., którym odmówiono uzupełnienia decyzji tego organu z dnia 16 grudnia 2013 r. Sąd dostrzega przy tym, że niniejsza sprawa powstała na tle prezentowanego przez skarżącego problemu zmiany decyzji Prezydenta W. z dnia 5 sierpnia 2013 r., szczególnie że przedmiotem uzupełnienia rozstrzygnięcia miałaby być – zdaniem wnioskodawcy – kwestia żądania zmiany lub uchylenia "(...) decyzji organu pomocowego ze względu na słuszny interes strony i społeczny w oparciu o art. 154 k.p.a.". Niemniej jednak przedmiotem sprawy rozpatrywanej przez organy administracji publicznej mogła być wyłącznie kwestia stwierdzenia nieważności postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji. I tylko w takim zakresie Kolegium mogło podjąć czynności procesowe koncentrujące się w pierwszej kolejności na kwestii zbadania dopuszczalności wszczęcia postępowania w tym zakresie. Wyjaśnić również należy w tym miejscu, że powoływany przez stronę przepis art. 235 k.p.a. nie ma zastosowania do postępowania inicjowanego przed sądem administracyjnym. Chociaż w jego treści mowa jest o skardze w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, nie można tej instytucji utożsamiać ze skargą uregulowaną przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż są to dwie odrębne i wzajemnie wykluczające się płaszczyzny prawne. O ile bowiem skarga uregulowana przez przepisy k.p.a. odnosi się do oceny bieżącej działalności właściwych organów lub ich pracowników, o tyle skarga do sądu administracyjnego ograniczać się będzie wyłącznie do kwestii kontroli działalności tych organów, a ściślej rozstrzygnięć przez nie wydawanych, względnie bezczynności lub przewlekłości powstającej w toku prowadzonego przez nie postępowania administracyjnego. Przechodząc do oceny zakwestionowanego postanowienia w tak zakreślonych granicach sprawy, odwołać się w pierwszej kolejności należy do treści art. 61a § 1 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził w art. 61a § 1 k.p.a. dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały skonkretyzowane w powołanym przepisie, jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczą one takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z takimi przypadkami będziemy mieli do czynienia np., gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12 oraz z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1635/14, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: https://cbois.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie istota kontroli, a także sporu, sprowadza się do ustalenia, czy przedstawiona przez organ okoliczność braku podstawy formalnej uprawniającego do przeprowadzania postępowania nadzwyczajnego będzie stanowiło inną uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że postanowienie, którego stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, zostało wydane na podstawie art. 111 § 1 k.p.a., zgodnie z którym strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Stosownie do treści art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Odnosząc powyższą regulację do stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należy, że na postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji bądź odmowy jej uzupełnienia zażalenie nie przysługuje albowiem przepisy k.p.a. takiej możliwości nie przewidują. W myśl art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2 – 5 oraz art. 109 – 113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz od postanowień określonych w art. 134 – również art. 145 – 152 oraz art. 156 – 159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienia. Z analizy przywołanego przepisu wynika zatem, że możliwość stwierdzenia nieważności wydanego postanowienia ograniczona została wyłącznie do dwóch jego kategorii: postanowień zaskarżalnych w drodze zażalenia oraz postanowień określonych w art. 134 k.p.a., czyli postanowień organu odwoławczego stwierdzających niedopuszczalność odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Postanowienia, którego stwierdzenia nieważności domagał się skarżący, niewątpliwie nie można było zaliczyć ani do jednej, ani do drugiej kategorii aktów administracyjnych. Stąd też organ prawidłowo stwierdził, że skoro przepisy nie przewidują w ogóle możliwości prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia niezaskarżalnego w drodze zażalenia, to tym samym stanowi to uzasadnioną przyczynę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Poglądu powyższego, wbrew stanowisku skarżącego, nie podważa w żaden sposób przedłożony przez niego na rozprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 5/15. Wyrok powyższy został bowiem wydany w innych okolicznościach faktycznych i prawnych. Istota problemu w sprawie o sygn. II SA/Wa 5/15 dotyczyła oceny dopuszczalności weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności (art. 156 – art. 159 k.p.a.) wydanego przez organ drugiej instancji (wojewodę) postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. W niniejszej zaś sprawie postanowienie objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności było postanowieniem niezaskarżalnym. Przepisy k.p.a. bowiem nie przewidują możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego na podstawie art. 111 k.p.a. W świetle powyższych okoliczności należało zatem uznać, że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania przez organ administracyjny postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 6 lutego 2014 r., nr [...]. Wobec powyższego rozstrzygnięcie Kolegium okazało się prawidłowe. Stąd też skargę – jako nieuzasadnioną – należało oddalić w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a