IV SA/Wr 588/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędzia NSA Jolanta Sikorska Protokolant Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w wydziale IV na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego oddala skargę. Decyzją Wojewody D. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 993 z późn. zm.) – po rozpoznaniu odwołania E. L., od decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], orzekającej o wymeldowaniu w/w z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul W. 1 w miejscowości W., gm. D. – utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia tego orzeczenia podano, że postępowanie w sprawie wymeldowania E. L. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. W. 1 w miejscowości W., gm. D., w trybie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, wszczęte zostało przez Wójta D. w dniu [...] stycznia 2012 r. Fakt niezamieszkiwania przez zainteresowaną w rzeczonym lokalu wskazany został przez J. F. W złożonym wniosku wyjaśnił, że wymieniona opuściła przedmiotowy lokal 15 lat temu. Pismem z dnia 25 stycznia 2012 r. zainteresowana wyjaśniła, że w okresie od dnia 27 stycznia 2012 r. do dnia 27 lutego 2012 r. będzie przebywać poza granicami kraju, dlatego też stosownych oświadczeń dokona w późniejszym okresie. W pierwszych czynnościach wyjaśniających organ I instancji zwrócił się z prośbą do Komisariatu Policji w D., o przeprowadzenie pod spornym adresem kontroli meldunkowej. W odpowiedzi poinformowano, iż E. L. nie mieszka w miejscu stałego zameldowania od około 15 lat. Powyższą informację uzyskano od J. F. Sąsiedzi rozpytani na tę okoliczność stwierdzili, że pod spornym adresem nie mieszka osoba o nazwisku L. W dniu [...] marca 2012 r. w charakterze strony przesłuchano E. L. Oznajmiła wówczas, że zamieszkiwała pod tym adresem do roku 1985. Następnie, wraz z rodziną, przeniosła się na adres: ul. W. lb. W późniejszym okresie wyprowadziła się do męża, a potem mieszkała na sublokatorce. Jak stwierdziła, nie wiedziała nawet, że nie została wymeldowana z danego mieszkania. Działając na podstawie art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego, organ prowadzący sprawę wezwał strony do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, dając możliwość wypowiedzenia się, zgłoszenia ewentualnych uwag lub żądań. Następnie, zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wójt D. orzekł o wymeldowaniu E. L. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. W. 1 w miejscowości W., gm. D. Od niniejszego rozstrzygnięcia Zainteresowana wniosła, z zachowaniem ustawowych terminów, odwołanie. Z uwagi na braki formalne w złożonym dokumencie, mianowicie brak stosownego podpisu Zainteresowanej, pismem z dnia 23 maja 2012 r. Wojewoda D. wezwał do usunięcia wskazanych braków. W dniu 11 czerwca 2012 r. do organu odwoławczego wpłynęło podpisane przez Stronę, odwołanie. W oparciu o przedstawiony stan faktyczny i prawny organ II instancji rozpoznając przedmiotową sprawę zważył, co następuje. W sprawie o wymeldowanie obowiązkiem organów jest niebudzące wątpliwości ustalenie, istnienia bądź nieistnienia przesłanek do wymeldowania określonych w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W przepisie tym wskazano, iż opuszczenie lokalu jest podstawową przesłanką, której zaistnienie rodzi obowiązek danej osoby zainicjowania postępowania o wymeldowanie z lokalu lub też może doprowadzić do wymeldowania na skutek wniosku złożonego przez inną osobę, a nawet z urzędu. Z uwzględnieniem jednolitego stanowiska doktryny i judykatury należy stwierdzić, iż przy ustalaniu, czy nastąpiło opuszczenie lokalu w rozumieniu art. 15 ustawy meldunkowej należy badać przede wszystkim zamiar osoby, która być wymeldowana, trwałość tego zamiaru i dobrowolność podjęcia decyzji o opuszczeniu lokalu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter stały i jest dobrowolne. O charakterze pobytu, czy też opuszczenia lokalu decyduje nie tyle werbalna treść oświadczenia woli, lecz okoliczności faktyczne wskazujące na zamiar rzeczywisty. Ewidencja ludności polega wyłącznie na rejestracji danych o miejscu pobytu osób, zaś osoba przebywająca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana wykonywać obowiązek meldunkowy, określony w ustawie, w tym obowiązek wymeldowania w razie opuszczenia miejsca pobytu. Obowiązek meldunkowy uznać należy w świetle Konstytucji za instytucję wynikającą z klauzuli ochrony porządku publicznego, mającą także związek z ochroną praw i interesów jednostki. W konsekwencji oznacza to, iż organy meldunkowe są zobowiązane utrzymywać ewidencję w stanie, który odpowiada rzeczywistości, w tym mają obowiązek wymeldowania z pobytu stałego każdego, kto z jakichkolwiek powodów nie przebywa w miejscu zameldowania przez czas określony w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji. Ewidencja ludności ma na celu wyłącznie rejestrację faktów, tj. tego, czy dana osoba stale lub czasowo przebywa w określonym lokalu. Zameldowanie nie przesądza o istnieniu jakiegokolwiek prawa danej osoby do lokalu, objętego tym zameldowaniem, a także przeciwnie, wymeldowanie z pobytu stałego nie oznacza utraty tytułu prawnego. Źródłem prawa do lokalu są bowiem stosunki cywilnoprawne. Stosownie do art. 10 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych pobytem stałym jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Z definicji zamieszczonej w tym przepisie wynika zatem, że aby uznać pobyt danej osoby za pobyt stały, należy fizycznie zamieszkiwać pod oznaczonym adresem i mieć wolę stałego w nim przebywania, czyli koncentracji spraw życiowych. Przy czym oba te elementy muszą występować łącznie. Należy zatem przyjąć, że miejsce stałego pobytu danej osoby to miejsce, w którym osoba ta stale realizuje swoje podstawowe czynności życiowe, a w szczególności mieszka, nocuje, przygotowuje i spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do bytowania, przyjmuje wizyty gości czy też podejmuje korespondencję. Jak wynika bezsprzecznie z posiadanego materiału dowodowego sprawy, żadnej z wymienionych czynności strona nie wykonuje w miejscu stałego zameldowania, co prowadzi do wniosku, że gdzie indziej skoncentrowała szereg spraw życiowych. Jak wyjaśniła sama zainteresowana, w miejscu stałego zameldowania zamieszkiwała faktycznie do 1985 r. Wymieniona podaje w odwołaniu od decyzji, że z wnioskodawcą łączy ich umowa przyrzeczenia danej nieruchomości. Jak wynika z twierdzeń strony, w latach 70-tych, po śmierci dziadka, J. F. obiecał dwóm braciom rozliczenie finansowo - nieruchomościowe na rzecz darowizny, którą na niego przekazali (cały majątek z przedmiotowym młynem). Sprawa ta nadal nie została w żaden sposób uregulowana. Niemniej jednak, na początku lat 80-tych ojciec zainteresowanej, a brat Wnioskodawcy, odkupił od brata część działki, na której rozpoczął budowę domu. Z uwagi na fakt, że w 1985 r. zmarł, nie udało mu się dokończyć budowy, a rodzina zainteresowanej przeniosła się pod inny adres. Pomimo powyższego, sprawa roszczeń z tytułu użyczenia nieruchomości nie ma realnego znaczenia. Organy administracji rozpatrujące niniejszą sprawę starały się jedynie udowodnić, że zainteresowana od bardzo długiego czasu nie mieszka w miejscu zameldowania, a to jedyna i najważniejsza przesłanka do dokonania wymeldowania. Nie można pozwolić na kontynuację niedozwolonej przepisami fikcji meldunkowej, nawet wobec zapewnień Strony o zamiarze powrotu pod dany adres. Dodać też wypada, że sama zainteresowana przyznała, że nie wiedziała, iż nie została do tej pory wymeldowana. Oznacza to, że do czasu wszczęcia niniejszego postępowania tak naprawdę nie interesowała się zameldowaniem w powyższym lokalu. W niniejszej sprawie bez wątpliwości pozostaje, że E. L. nie mieszka od niemal 30 lat w rzeczonym mieszkaniu. To bez wątpienia przesądza o trwałym jego opuszczeniu. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest spełniona, wyłącznie wówczas jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i dobrowolny. Dobrowolnym opuszczeniem lokalu nie jest natomiast takie opuszczenie, do którego strona została zmuszona, jeżeli podjęła przewidziane prawem środki w celu obrony swoich praw do przebywania w tym lokalu albo jeżeli fakt zmuszania do opuszczenia lokalu jest oczywisty lub został stwierdzony postępowaniem karnym. Jeżeli strona została usunięta z lokalu w drodze przymusu fizycznego czy psychicznego, bądź wobec wymiany zamków w drzwiach uniemożliwiono jej dostęp do lokalu, to nie można uznać tego za opuszczenie dotychczasowego miejsca stałego pobytu. W świetle przedstawionych rozważań, zarzuty zainteresowanej uznać należy za bezzasadne. Opuszczenie przez E. L. spornej nieruchomości było zarówno trwałe, jak i dobrowolne. Wymeldowanie strony z tegoż adresu nie oznacza jednakże, że nie może się ona domagać od wnioskodawcy zakończenia spraw z tytułu użytkowania mieszkania. Wymeldowanie sprawiło jedynie, że zainteresowana przestała widnieć w zbiorze meldunkowym, jako osoba na stałe zameldowana pod tym adresem, a więc i stale tam mieszkająca. Strona będzie mogła się zameldować w owym miejscu, jeśli spełni obostrzenia art. 6 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a więc jeśli faktycznie zamieszka w spornym lokalu. Odnosząc się do wątpliwości dotyczących złożonego pod przedmiotową decyzją podpisu, organ podniósł, że ten rodzaj spraw reguluje art. 268a kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z nim, organ administracji publicznej, w tym przypadku Wójt Gminy, może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej, do załatwienia spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 28 czerwca 2000 r. sygn. III RN 189/99 wskazano, że przepisy postępowania administracyjnego nie zawierają wymagania, aby osoba podpisująca decyzję z upoważnienia organu, zamieszczała przy podpisie adnotację (informację), o posiadanym upoważnieniu. W odniesieniu do osoby wydającej decyzję przepis art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego wymaga jedynie, aby decyzja zawierała "podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji". Pracownik działający na podstawie umocowania, o którym mowa w art. 268a cyt. przepisów, nadal jest organizacyjnie i służbowo podporządkowany piastunowi funkcji organu, który to ma bezpośredni wpływ na kształtowanie linii orzeczniczej organu. Warto wspomnieć też o art. 39 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt lub burmistrz, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wójt lub burmistrz może jednak upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 1, w imieniu wójta lub burmistrza. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu E. L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej zarzucając naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 268a, oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a. W motywach zakwestionowała prawidłowość podpisania decyzji I instancji z upoważnienia Wójta przez Kierownika Wydziału Spraw Obywatelskich A. B. Podniosła, że nie wyjaśniono czy A. B. faktycznie złożyła własnoręczny podpis na pieczątce imiennej oraz czy Wójt Gminy D. faktycznie upoważnił A. B. do podpisywania w jego imieniu decyzji meldunkowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymujące swoje wcześniejsze stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlega oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (145 § 1 pkt 1), ani też nie narusza przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie, mając na uwadze treść art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm.) powołanego przez orzekające organy jako podstawa materialnoprawna zaskarżonego rozstrzygnięcia przywołać należy treść tego przepisu. W brzmieniu obowiązującym w przedmiotowej sprawie, przepis ten stanowi, że organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Z wykształconego w zakresie ustawy o ewidencji ludności orzecznictwa sądowego, a przede wszystkim z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. (sygn. akt K 20/01) wynika, że ewidencja ludności służąca rejestrowaniu pobytu ma charakter wyłącznie porządkowy, zaś czynność meldunkowa nie posiada żadnego związku z prawem do lokalu. Zameldowanie nie jest związane z rozstrzyganiem uprawnień do lokali, ani tym samym prawa do przebywania w nim. Jedynie stwierdzenie faktu przebywania, bądź nieprzebywania w lokalu winno być kryterium rozstrzygającym o zameldowaniu, natomiast podstawę do wymeldowania stanowi ustalenie przez właściwy organ faktu opuszczenia lokalu, a opuszczenie to ma charakter trwały i dobrowolny. Jak wynika ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, niesporny jest fakt opuszczenia przez skarżącą lokalu położonego w miejscowości W., gm. D. W tym lokalu skarżąca nie przebywa od 1985 r., co zresztą sama potwierdziła podczas przesłuchania w charakterze strony w dniu [...] marca 2012 r. Organ ustalił, że skarżąca koncentruje swoje sprawy życiowe poza miejscem stałego zameldowania. Z akt sprawy w najmniejszym stopniu nie wynika, by skarżąca kwestionowała ustalenia organu w tym zakresie. Podniesione przez skarżącą zarzuty dotyczące roszczeń cywilnoprawnych z tytułu rozliczenia finansowego nieruchomości na rzecz przekazanej darowizny nie mają wpływu w sprawie meldunkowej i nie mogły zmienić stanowiska organu. Odnosząca się do zarzutu skargi sprowadzającego się do pytania, czy Wójt Gminy D. faktycznie upoważnił A. B. do podpisywania decyzji meldunkowych w jego imieniu, stwierdzić należy, że udzielnie przedstawicielstwa administracyjnego, jako czynność o charakterze wewnętrznym, powoduje, że organy udzielające upoważnienia nie tracą kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., I OSK 1563/11, LEX nr 1107463: "Przepis art. 268a k.p.a. reguluje tzw. przedstawicielstwo administracyjne, które służy dekoncentracji zadań realizowanych przez organ administracji publicznej. Upoważnienie, o którym mowa w tym przepisie, jest instrumentem dekoncentracji wewnętrznej. Udzielenie takiego upoważnienia jest czynnością o charakterze wewnętrznym. Nie powoduje ono utraty przez organ udzielający kompetencji do załatwienia sprawy, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, gdyż podmiot upoważniony działa w tym zakresie w imieniu organu i na jego odpowiedzialność"). W konsekwencji, decyzje wydane przez upoważnione osoby są w rzeczywistości decyzjami wydanymi przez organ, który udzielił im wymaganego upoważnienia. W orzecznictwie i literaturze przyjmuje się, że pracownik działający z upoważnienia organu ma obowiązek powołania się w decyzji na udzielone mu upoważnienie, co w niniejszej sprawie nastąpiło. W wyroku NSA z dnia 26 maja 2009 r., I OSK 143/08, (Lex nr 574414) przyjęto, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, że upoważnienie, o jakim mowa w art. 268a k.p.a. powinno być dołączone do rozstrzygnięć wydanych z upoważnienia organu. W opinii składu orzekającego nie budzi wątpliwości, że przedmiotowe upoważnienie obowiązuje dopóty, dopóki nie zostanie udowodnione lub co najmniej uprawdopodobnione, że nie zostało ono udzielone lub utraciło swą moc. Takiego dowodu (prawdopodobieństwa) skarżąca nie wskazała. Ustosunkowując się do zarzutu skargi dotyczącego autentyczności podpisu osoby wydającej decyzję z upoważnienia Wójta Gminy stwierdzić należy, że zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna m.in. zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. W komentarzu do powyższego unormowania przyjmuje się, że podpis służy przede wszystkim do identyfikowania osoby składającej podpis oraz do ustalenia treści złożonego przez nią oświadczenia woli. Na podpis składają się następujące cechy: 1) jest to językowy znak graficzny utrwalony w dokumencie, 2) składający oświadczenie woli stawia ten znak własnoręcznie, 3) wskazuje w zasadzie imię i nazwisko składającego oświadczenie woli, 4) podpis umieszcza się pod tekstem oświadczenia woli. Podpis na decyzji musi być własnoręczny. Nie jest zatem dopuszczalne stosowanie tzw. facsimile podpisu, czyli odcisku pieczęci z kopią wzoru podpisu. W art. 107 § 1 k.p.a. ustawodawca stanowi m.in. o podpisie, który należy rozumieć jako podpis własnoręczny, gdyż w innych przypadkach, jeżeli ustawodawca dopuszcza stosowanie podpisu innego niż jego własnoręczne odtworzenie, to daje temu wyraz w treści przepisu. Niedopuszczalne jest podpisywanie decyzji w ten sposób, że odciska się na niej pieczątkę zawierającą wzór podpisu. (cyt. za A. Wróblem, Komentarz aktualizowany do art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex (el 2012). Przedmiotowa decyzja spełnia wskazane warunki, w tym zwłaszcza zawiera podpis osoby wydającej decyzję, korzystający z domniemania własnoręczności jego złożenia. Ciężar wykazania, że było inaczej spoczywa na skarżącej. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.