IV SA/Wr 591/17

|Sygn. akt IV SA/Wr 591/17 | | , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , , Dnia 15 grudnia 2017 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, , Sędziowie, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.), , , Protokolant, Karolina Koziorzębska, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 grudnia 2017 r., sprawy ze skargi A. N., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., z dnia [...], nr [...], w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, , , , uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą., , Decyzją z 06.07.2017 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu wniosku A. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z 30.05.2017 r. ([...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności własnej decyzji z 11.01.2016 r. ([...]) w sprawie świadczenia alimentacyjnego. W motywach zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że A. N. zwróciła się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji odwoławczej Kolegium z 11.01.2016 r. ([...]) wydanej we wznowionym postępowaniu w sprawie świadczenia alimentacyjnego. Mocą tej decyzji Kolegium zmieniło w części decyzję Burmistrza Miasta N. z 30.11.2015 r. ([...]), który na skutek wznowienia postepowania uchylił swoją poprzednią decyzję z 16.10.2014 r. ([...]) przyznającą A. N. świadczenie alimentacyjne na okres od 01.10.2014 r. do 30.09.2015 r. i orzekł o odmowie przyznania świadczenia za okres od 01.12.2014 r. do 31.07.2015 r. oraz o przyznaniu świadczenia za okresy od 01.10.2014 r. do 30.11.2014 r. i od 01.08.2015 r. do 30.10.2015 r. Rozpatrując odwołanie od tej decyzji Kolegium decyzją z 11.01.2016 r. ([...]) zmieniło ją w części określającej końcowy termin przyznanego świadczenia (tj. 30.09.2015 r. zamiast 30.10.2015 r.) w pozostałej zaś części utrzymało decyzję w mocy. W dalszej części wyjaśniono, że wniosek o stwierdzenie nieważności strona uzasadniała błędnym ustaleniem we wznowionym postępowaniu dochodu przypadającego na członka rodziny, bowiem obliczając dochód na okres 2014-2015 nie uwzględniono zmniejszonego wynagrodzenia matki, E. P., której na mocy aneksu do umowy o pracę z 17.03.2014 r. zmniejszono wynagrodzenie z kwoty 1947,15 zł netto na kwotę 1403,06 zł netto. Uwzględniono zaś dodatkowy dochód strony, jaki uzyskała ona na podstawie umowy zlecenia zawartej przez stronę na okres od 14.10.2014 r. do 29.07.2015 r. w kwocie 457,45 zł netto, stwierdzając, że w okresie obowiązywania umowy zlecenia dochód na osobę w rodzinie wyniósł 801,53 zł. W konsekwencji stwierdzono przekroczenie kryterium dochodowego (725 zł) w okresie od 14.10.2014 r. do 29.07.2015 r., skutkujące czasową utratą prawa do świadczenia alimentacyjnego. W ocenie Kolegium w sprawie nie wystąpiła jakakolwiek z przesłanek nieważności, a w szczególności nie było podstaw do uznania, że decyzja odwoławcza Kolegium z 11.01.2016 r. ([...]) była wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Kolegium sytuacja obniżenia dochodu członka rodziny (tu: E.P., matki strony skarżącej) w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy lub po tym roku nie miała znaczenia dla obliczenia dochodu członka rodziny we wznowionym postępowaniu, bowiem nie był to "dochód utracony" w rozumieniu art. 2 pkt 17 w zw. z art. 9 ust. 3 ustawy z 07.09.2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Natomiast należało, zdaniem organu, we wznowionym postępowaniu uwzględnić nową okoliczność istotną w sprawie, a nie znaną organowi pierwszej instancji w chwili orzekania, tj. fakt zatrudnienia się z dniem 14.10.2014 r. przez stronę skarżącą na podstawie umowy zlecenia, a o czym nie wiedział organ pierwszej instancji w chwili orzekania w dniu 16.10.2014 r. Organ zwrócił uwagę, że dochód uzyskany przez stronę skarżącą na tej podstawie stanowił "dochód uzyskany" i podlegał doliczeniu do dochodu członka rodziny na zasadzie art. 9 ust. 4a w zw. z art. 2 pkt 18 lit.c ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W konsekwencji utrzymano w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności. W skardze na opisaną wyżej decyzję z 06.07.2017 r. ([...]) podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa, poprzez nieuwzględnienie rzeczywistej sytuacji dochodowej rodziny, a szczególności zmniejszonego dochodu matki strony skarżącej, E. P.. Strona skarżąca wyjaśniła, że w związku z reorganizacją i zmniejszeniem obrotów w [...] sp. z o.o., gdzie zatrudniona jest jej matka, z dniem 01.10.2014 r. zmniejszono jej matce wynagrodzenie do kwoty 1403,66 zł. W związku z tym skarżąca zmuszona była podjąć zatrudnienie celem opłacenia studiów, dlatego też w dniu 14.10.2014 r. podjęła zatrudnienie w ramach umowy zlecenie w [...] sp. z o.o., gdzie pracowała do 29.07.2015 r. W skardze powołano się przy tym orzecznictwo, z którego wynika, że "dochodem utraconym", nie uwzględnianym przy obliczaniu dochodu członka rodziny jest także obniżenie wynagrodzenia na skutek zmiany warunków pracy (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z 01.12.2016 r., IV SA/Wr 160/16). W związku z tym strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji lub stwierdzenie jej nieważności, o zasądzenie kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o jej oddalenie. Nadto podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażone jest stanowisko, z którego jednoznacznie wynika, że sytuacja obniżenia wynagrodzenia nie stanowi "utraconego dochodu" w rozumieniu przepisów o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tak NSA w wyroku z 10.11.2016 r., I OSK 1368/16), zaś organ do tego stanowiska się zastosował. Postanowieniem z 12.10.2017 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek z innych powodów niż podniesione przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc z reguły związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. 2017 r., poz. 1369, z późn. zm). Zakwestionowana skargą decyzja wydana została w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ma charakter nadzwyczajny a jego funkcja sprowadza się do możliwości wyeliminowania z systemu prawnego tych orzeczeń administracyjnych, które obciążone są kwalifikowanymi wadami, wyliczonymi enumeratywnie w art. 156 kpa. Postępowanie to stanowi w istocie instrument nadzoru, w wyniku którego może być zasadniczo wydane orzeczenie stwierdzające nieważność lub odmawiające stwierdzenia nieważności w zależności od tego, czy w toku postępowania stwierdzono zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 kpa. W ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności organ nadzoru zobowiązany jest dokonać wyczerpujących ustaleń i wszechstronnej oceny kontrolowanej decyzji przez pryzmat wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji rozstrzyga się bowiem w formie decyzji, tak więc pełne zastosowanie znajdują tu reguły postępowania wyjaśniającego, w szczególności obowiązek dokonania wyczerpujących ustaleń (art. 77 § 1 kpa), wszechstronnej oceny (art. 80 kpa) oraz umotywowania rozstrzygnięcia w zakresie elementów stanu faktycznego i prawnego sprawy (art. 107 § 3 kpa). Wprawdzie z uwagi na to, że celem postępowania prowadzonego przez organ na podstawie art. 156 kpa jest kontrola legalności decyzji, zakres postępowania wyjaśniającego jest zazwyczaj ograniczony do analizy akt sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją, to jednak nie zwalnia to organu od dokonania wszechstronnej analizy elementów faktycznych i prawnych sprawy pod kątem przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz wyciągnięcia stosownych konsekwencji prawnych. Zaskarżona decyzja Kolegium tak określonych wymagań nie spełnia. Wprawdzie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ dokonał analizy własnej decyzji wydanej na skutek wznowienia przez pryzmat wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 kpa, w tym przesłanki rażącego naruszenia prawa, to jednak nie uwzględnił on w swych rozważaniach kwestii prawnych, które wskazują jednoznacznie na wystąpienie w sprawie przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa. W orzecznictwie słusznie akcentuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść orzeczenia pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisem prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że orzeczenie takie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść orzeczenia pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. wyrok NSA z 26.09.2000 r., V SA 2998/99; wyrok NSA z 11.08.2000 r., III SA 1935/99 - CBOSA). Należy przy tym dodać, że pojęcie rażącego naruszenia prawa nie ogranicza się jedynie do naruszenia przepisów prawa materialnego, ale obejmuje również naruszenie przepisów procesowych oraz kompetencyjnych. Mając powyższe na względzie Sąd zwraca uwagę, że kontrolowana przez organ w trybie art. 156 kpa decyzja wydana została na skutek wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, to jest z powodu wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który wydał decyzję. Należało zatem w pierwszej kolejności zweryfikować, czy istniały w ogóle podstawy do wznowienia w postaci wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Analizując sprawę w powyższym zakresie Kolegium ograniczyło się do lakonicznego stwierdzenia, że: "(...) organ pierwszej instancji zasadnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa postanowieniem z dnia 9 listopada 2015 r. wznowił postępowanie administracyjne albowiem w dniu 16 października 2014 r. kiedy podejmował decyzję przyznającą świadczenie z funduszu alimentacyjnego, organowi I instancji nie było wiadomo, że Pani A. N. jest zatrudniona od 14 października 2014 r." Tak sformułowana ocena nie jest jednak prawidłowa, bowiem to nie fakt "zatrudnienia" członka rodziny stanowi okoliczność istotną w sprawie przyznania świadczenia alimentacyjnego ale fakt "uzyskania dochodu". Wynika to jednoznacznie z treści art. 9 ust. 2, ust. 4 czy ust. 4a ustawy z 07.09.2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2015 r., poz. 859) – zwanej dalej "ustawą". To uzyskany (a więc otrzymany) dochód wpływa na "dochód członka rodziny" w rozumieniu ustawy, a nie sam fakt jego zatrudnienia. Z materiału dowodowego sprawy wynika jednoznacznie, że pierwszy dochód A. N. uzyskała dopiero w listopadzie 2014 r., a więc już po wydaniu przez Burmistrza N. pierwszej decyzji przyznającej świadczenie alimentacyjne na lata 2014 – 2015 (tj. decyzji z 16.10.2014 r., [...]). Do tego czasu organ pierwszej instancji nie miałby żadnych podstaw do zmiany dokonanych wyliczeń w zakresie dochodu członków rodziny A. N., nawet gdyby o fakcie zatrudnienia dowiedział się w chwili podpisania przez skarżącą umowy zlecenia, czyli na dwa dni przed wydaniem decyzji. Sąd nie może zatem zgodzić się z zawartą w zaskarżonej decyzji oceną, jakoby w sprawie zaistniała podstawa do wznowienia postępowania w sprawie świadczenia alimentacyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Uzyskanie przez osobę uprawnioną do świadczeń alimentacyjnych dochodu po wydaniu decyzji przyznającej świadczenie (jak miało to miejsce w przypadku strony skarżącej) stanowi podstawę do weryfikacji kryterium dochodowego w trybie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 24 ustawy, w ostateczności w trybie stwierdzenia pobrania nienależnego świadczenia na podstawie art. 23 ust. 4 w zw. z art. 2 pkt 7 lit.a ustawy. Nie było zaś podstaw w takim przypadku do uchylania ostatecznej decyzji w trybie wznowienia. Drugie istotne zastrzeżenie w zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wiąże się nieprawidłową kontrolą zastosowania we wznowionej sprawie przepisu art. 9 ust. 4a ustawy. Z art. 9 ust. 4a ustawy wynika, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy jego dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Przepis powyższy przewiduje zatem wyraźny warunek ciągłości uzyskiwanego dochodu na dzień ustalania prawa do świadczeń, a więc na dzień wydawania decyzji. Tylko pod tym warunkiem uzyskany dochód może być uwzględniony przy obliczaniu dochodu członka rodziny. Kolegium w zaskarżonej decyzji stwierdziło, że przepis art. 9 ust. 4a ustawy we wznowionym postępowaniu zastosowano prawidłowo, bowiem powiększono dochód rodziny w postaci wynagrodzenia otrzymywanego przez E. P. w kwocie 1947,15 zł o dochód uzyskany w listopadzie 2014 r. przez A. N. w kwocie 457,45 zł, co przy uwzględnieniu, że w skład rodziny wchodzą trzy osoby dało wynik 801,53 zł na osobę w rodzinie. Kolegium pominęło jednak fakt, że decydując się na ponowne rozstrzygnięcie sprawy świadczenia alimentacyjnego w trybie wznowienia postępowania organ zobowiązany był przecież uwzględnić stan faktyczny sprawy istniejący na dzień orzekania we wznowionym postępowaniu. We wznowionym postępowaniu Burmistrz N. zakończył postępowanie pierwszoinstancyjne decyzją z 30.11.2015 r., zaś Kolegium w W. decyzją odwoławczą z 11.01.2016 r. Tymczasem stosunek zatrudnienia A. N. ustał w dniu 29.07.2015 r., co oznacza, że w dniu ponownego ustalania prawa do świadczeń zarówno w pierwszej jak i drugiej instancji dochód z tego zatrudnienia nie był już uzyskiwany (brak ciągłości uzyskiwania dochodu). Nie można go więc było uwzględnić przy ustalaniu dochodu członka rodziny. Już tylko na marginesie należy zaznaczyć, że w materiale dowodowym sprawy znajduje się dowód na wysokość dochodu uzyskanego przez A. N. wyłącznie w listopadzie 2014 r. (zaświadczenie z dnia 22.10.2015 r.), podczas gdy w świetle art. 9 ust. 4a ustawy znaczenie ma kwota uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty. W tym więc przypadku należałoby się odwołać do wysokości dochodu z grudnia 2014 r., czego organy we wznowionym postępowaniu w ogóle nie ustaliły przyjmując, że jest on identyczny jak za listopad 2014 r. Opisane powyżej uchybienia wskazują, że organ w zaskarżonej decyzji dokonał nieprawidłowej oceny legalności własnej decyzji odwoławczej z 11.01.2016 r. ([...]) z pozycji przesłanki rażącego naruszenia prawa. Skoro kontrolowana przez organ decyzja odwoławcza nie uwzględniła braku przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a nadto w sposób nieprawidłowy zastosowała przepis art. 9 ust. 4a ustawy, to wystąpiła w tym przypadku podstawa nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd zwraca uwagę, że opisane wyżej uchybienia dotyczą kwestii wynikających jasno z powołanych przepisów i nie wymagają skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, tak więc naruszenie prawa w tym zakresie ma charakter kwalifikowany. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi, jakoby nieuwzględnienie we wznowionym postępowaniu zmniejszonego dochodu E. P. stanowiło rażące naruszenie prawa. Kwestia interpretacji pojęcia "utraty dochodu" zdefiniowanej w art. 2 pkt 17 ustawy, stanowi przedmiot rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wyrażane jest bowiem stanowisko, że "utrata dochodu" nie obejmuje przypadków zmniejszenia wysokości wynagrodzenia (tak np. NSA w wyroku z 10.11.2016 r., I OSK 1368/16; WSA w Łodzi w wyroku z 30.08.2017 r., II SA/Łd 303/17 - CBOSA), ale można również odnaleźć poglądy wskazujące na konieczność objęcia pojęciem "utraconego dochodu" przypadków zmniejszenia wynagrodzenia (tak np. WSA we Wrocławiu w wyroku z 01.12.2016 r., IV SA/Wr 160/16; NSA w wyroku z 14.11.2012 r., I OSK 759/12, WSA w Gdańsku w wyroku z 12.02.2015 r., III SA/Gd 19/15 - CBOSA). Kolegium w W. przyjęło więc jedną z linii interpretacyjnych wypracowanych w orzecznictwie sądowym, przez co nie ma podstaw do stwierdzenia w tym zakresie naruszenia prawa o charakterze rażącym, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa. Mając jednak na uwadze inne uchybienia stwierdzone przez Sąd, a wyżej opisane, należało uznać, że utrzymując w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności organ naruszył art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa w zw. z art. 9 ust. 4a ustawy. Rozpatrując sprawę ponownie organ przeprowadzi kontrolę nadzorczą własnej decyzji z 11.01.2016 r. ([...]) i zastosuje określone w art. 158 kpa konsekwencje prawne uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w motywach wyroku. W związku z powyższym Sąd orzekł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c ppsa. Sąd nie orzekł o kosztach, gdyż w skardze, mimo złożenia stosownego wniosku nie wykazano faktu ich poniesienia. Także z akt sprawy nie wynika, by strona skarżąca poniosła jakieś koszty postępowania.