IV SA/Wr 596/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędzia NSA Henryk Ożóg Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta J. G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta J. G. w sprawie powierzenia obowiązków dyrektora C. K. U. w J.G. oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez Prezydenta Miasta J. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia 17 października 2008 r. Nr [...] wydane na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 91 i art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) (zwaną dalej ustawa o samorządzie powiatowym), którym stwierdzono nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta J. G. z dnia 1 września 2008 r. Nr [...] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Centrum Kształcenia Ustawicznego w J. G. . Zakwestionowane przez organ nadzoru zarządzenie wydane zostało z powołaniem się na przepisy art. 36 a ust. 4 a ustawy o systemie oświaty oraz art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym. W toku badania legalności powyższego zarządzenia organ nadzoru stwierdził, że narusza ono w sposób istotny przepis art. 36 a ust. 4 a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) (zwanej dalej ustawa o systemie oświaty) oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda D. oparł swoje rozstrzygnięcie na następujących podstawach . Rada Miejska J. G. uchwałą Nr 260/XXXIII/2008 z dnia 29 sierpnia 2008 r. rozwiązała Zespół Kształcenia Ustawicznego i Praktycznego w J. G. , postanawiając w § 1 , że Zespół rozwiązuje się z dniem 31 sierpnia 2008 r. W skład Zespołu wchodziło Centrum Kształcenia Ustawicznego, które nie zostało zlikwidowane. W dniu 29 sierpnia 2008 r. Prezydent Miasta - działając w imieniu zakładu pracy - Centrum Kształcenia Ustawicznego -zawarł umowę o pracę z A. S., przyjmującym na siebie obowiązki nauczyciela przedmiotu prawo. Tymczasem w dniu 29 sierpnia 2008 r. Centrum wchodziło jeszcze w skład rozwiązywanego Zespołu, bo zgodnie z postanowieniem uchwały Rady Miejskiej z dnia 24 czerwca 2008 r. Nr 213/XXXI/2008 w sprawie określenia formy organizacyjno-prawnej i siedziby Centrum Kształcenia Ustawicznego w J. G. Centrum miało podjąć działalność jako jednostka budżetowa z dniem 1 września 2008 r. (§ 3 tej uchwały ). Natomiast z dniem 31 sierpnia 2008 r. został odwołany przez Prezydenta Miasta J. G. dyrektor Zespołu Kształcenia Ustawicznego i Praktycznego w J. G.. Wojewoda D. powołał się na pismo zastępcy Prezydenta Miasta J. G. z dnia 23 września 2008 r. z którego wynika, że Centrum nie posiadało podmiotowości prawno-budżetowej, nie miało powołanych żadnych władz, a pracowników zatrudniał tylko Zespół Placówek Kształcenia Ustawicznego i Praktycznego, w którym obowiązki dyrektora pełnił L. S.. A zatem w dniu 29 sierpnia 2008 r. Zespołem Placówek i wchodzącym w jego skład Centrum kierował dyrektor, z którym umowa o pracę rozwiązywana była z dniem 31 sierpnia 2008 r. W wyniku zatrudnienia przez Prezydenta Miasta J. G. A. S. na stanowisku nauczyciela z dniem 1 września 2008 r. Prezydent Miasta J. G., mocą zarządzenia Nr 0151-761/W08, powierzył A. S. pełnienie obowiązków dyrektora Centrum Kształcenia Ustawicznego. Skoro zatem urzędujący w dniu 29 sierpnia 2008 r. w Zespole Placówek i w Centrum Kształcenia Ustawicznego w J. G. dyrektor nie zatrudnił nauczyciela – A. S., to - w ocenie organu nadzoru - nie można uznać , że w dniu 1 września 2008 r. był on nauczycielem Centrum. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 3 ustawy o systemie oświaty to dyrektor jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i decyduje on w szczególności o zatrudnianiu i zwalnianiu nauczycieli. Wobec tego zdaniem Wojewody Prezydent Miasta J. G. wydał zarządzenie Nr 0151-761/W08 w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Centrum Kształcenia Ustawicznego w J. G. A. S. z istotnym naruszeniem art. 36a ust. 4a ustawy o systemie oświaty , zgodnie z którym do czasu powierzenia stanowiska dyrektora, zgodnie z ust. 3 lub 4 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 6 miesięcy. W dniu 1 września 2008 r. A. S. nie był bowiem ani wicedyrektorem ani nauczycielem w Centrum Kształcenia Ustawicznego w J. G., a tym samym nie zostały spełnione ustawowe przesłanki powierzenia mu pełnienia obowiązków dyrektora Centrum. Organ nadzoru dalej wskazał, że zgodnie z przepisami art. 36 i 36a ustawy o systemie oświaty zasadą jest wyłanianie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły w drodze konkursu. Jednak jeżeli nikt się nie zgłosi, organ prowadzący szkołę może je obsadzić poprzez wskazanie konkretnej osoby. Do tego czasu można też powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, ale nie dłużej niż na 6 miesięcy (art. 36a ust. 4a). Według organu nadzoru działanie ustawodawcy, polegające na umocowaniu organu prowadzącego do zastosowania art. 36a ust. 4a ustawy o systemie oświaty, należy uznać za celowe w przypadku, gdy nie można zastosować (z różnych przyczyn) przepisów art. 36a ust. 3 i ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Ratio legis przepisu art. 36a ust. 4a ustawy o systemie oświaty stanowi o możliwości powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły wyłącznie wicedyrektorowi, a w przypadku braku w tej szkole stanowiska wicedyrektora , możliwość powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły nauczycielowi tej szkoły na okres maksymalnie 6 miesięcy. Dodatkowo organ nadzoru zwrócił uwagę na to , że ustawowy 6 miesięczny termin powierzenia pełnienia obowiązków zapisany w zakwestionowanym zarządzeniu upływa z dniem 1 lutego 2009 r.. a nie tak jak postanowiono z dniem 28 lutego 2009 r. W ocenie organu nadzoru nie mające umocowania w przepisach powszechnie obowiązującego prawa działanie organu narusza również art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Natomiast działanie Prezydenta Miasta J. G. polegające na wydaniu zarządzenia Nr 0151-761/V/08 nie miało oparcia w przepisach prawa. W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Prezydent Miasta J. G. wniósł o jego uchylenie, podnosząc zarzut naruszenia przez organ nadzoru interesu prawnego gminy J. G. .Strona skarżąca wywodziła , że z dniem 31 sierpnia 2008 r. skutecznie odwołano dyrektora Zespołu Placówek Kształcenia Ustawicznego i Praktycznego w J. G., w tym dniu również, zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej J. G. z dnia 29 sierpnia 2008 r., Nr 260/XXXIII/2008, doszło do rozwiązania przedmiotowego Zespołu. Natomiast na podstawie Uchwały Rady Miejskiej w J. G. z dnia 24 czerwca 2008 r. Nr 213/XXXI/2008 Centrum Kształcenia Ustawicznego otrzymało status jednostki budżetowej, w której nie było zatrudnionych pracowników. W związku z takim stanem faktycznym – zdaniem strony skarżącej - niezbędne było powierzenie pełnienia obowiązków osobie, która miała za zadanie zorganizować nową jednostkę organizacyjną. Według skarżącego fakt zawarcia w dniu 29 sierpnia 2008 r. umowy z osobą pełniącą funkcje dyrektora jest bez znaczenia z punktu widzenia legalności zarządzenia powierzającego mu te obowiązki, gdyż funkcję tą zatrudniony objął w dniu 1 września 2008 r. Wobec tego nieuzasadniony jest zawarty w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego argument , że w momencie podpisania umowy o pracę pracował jeszcze poprzedni dyrektor, bowiem wszystkie dokumenty dotyczące osoby pełniącej obowiązki dyrektora wyraźnie wskazują na to, że podejmie on pracę i wykonywanie obowiązków po zakończeniu pracy przez poprzedniego dyrektora, czyli z dniem 1 września 2008 r. W ocenie skarżącego ustawa o systemie oświaty nie przewiduje sytuacji powoływania dyrektora kierującego placówką nowo utworzoną, do czasu wyłonienia dyrektora szkoły w konkursie, zatem konieczność zatrudnienia do pełnienia funkcji dyrektora wynikała z sytuacji nadzwyczajnej. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalanie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Dodatkowo podniósł, że fakt zawarcia w dniu 29 sierpnia 2008r.umowy o pracę z osobą pełniącą funkcję dyrektora ma istotne znaczenie dla sprawy, bowiem osoba, której powierzono w dniu 1 września 2009 r. pełnienie obowiązków dyrektora Centrum Kształcenia Ustawicznego nie była – w myśl dyspozycji art. 36 a ust. 4 a ustawy o systemie oświaty- nauczycielem tej szkoły, ponieważ w dniu 29 sierpnia 2008 r. została zatrudniona przez niewłaściwy organ, a tym samym nie można jej było powierzyć pełnienia tych obowiązków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wymaga jedynie przypomnienia, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zm.). Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)(zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola sądowa aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, sprawowana jest również wyłącznie na zasadzie kryterium legalności rozumianej jako zgodność z prawem. Natomiast w odniesieniu do zaskarżonego aktu nadzoru zarówno przepis art.148 p.p.s.a. jak również ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) (zwana dalej ustawą o samorządzie gminnym) nie określają podstaw jego uchylenia przez sąd administracyjny. W literaturze przedmiotu przyjmuje się ,że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być każde naruszenie prawa , bez względu na jego materialno-prawny lub procesowy charakter. Analizując zatem pod takim kątem będące przedmiotem sporu rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził , że nie narusza ono przepisów prawa. W punkcie wyjścia rozważań nad zasadnością skargi wypada przytoczyć brzmienie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 tej ustawy. Ocena zasadności skargi wymaga zatem udzielania odpowiedzi na pytanie , czy w realiach badanej sprawy Wojewoda D. miał podstawy do skorzystania ze swoich uprawnień nadzorczych . Pozostaje poza sporem w niniejszej sprawie , że w dniu 29 sierpnia 2008 r., a więc w dniu zawarcia umowy o pracę pomiędzy Prezydentem Miasta J. G. , działającym w imieniu zakładu pracy Centrum Kształcenia Ustawicznego, a A. S., zatrudnionym przez niego w charakterze nauczyciela przedmiotu prawo, Centrum Kształcenia Ustawicznego w J. G. nie posiadało jeszcze statusu jednostki budżetowej Miasta J. G.. Trafnie bowiem zauważył organ nadzoru ,że w tym dniu Centrum Kształcenia Ustawicznego funkcjonowało jeszcze ( formalnie i faktycznie) wyłącznie w ramach Zespołu Placówek Kształcenia Ustawicznego i Praktycznego w J. G., który to podmiot dopiero z dniem 1 września 2008 r. na mocy uchwały Rady Miejskiej J. G. z dnia 29 sierpnia 2008 r. Nr 260/XXXIII/2008 został rozwiązany. Natomiast wcześniejsza uchwała Rady Miejskiej J. G. z dnia 24 czerwca 2008 r. Nr 213/XXXI/2008 w sprawie określenia formy organizacyjno-prawnej i siedziby Centrum Kształcenia Ustawicznego w J. G. w § 3 stanowiła ,że Centrum Kształcenia Ustawicznego podejmie działalność (...) jako jednostka budżetowa z dniem 1 września 2008r., a jej kolejny § 4 przewidywał , że wspomniane Centrum przejmie pracowników, majątek ruchomy i dokumentację finansową, administracyjną oraz kadrową rozwiązanego Zespołu Placówek Kształcenia Ustawicznego i Praktycznego w J. G.. Bezspornym jest również fakt , że w dniu 29 sierpnia 2008 r. dyrektorem Zespołu Placówek Kształcenia Ustawicznego i Praktycznego był L. S. ,co potwierdza między innymi pismo Prezydenta Miasta J. G. z dnia 29 sierpnia 2008 r. Nr WO.4317-791/2008, którym organ prowadzący odwołał L. S. ze stanowiska dyrektora Zespołu z dniem 31 sierpnia 2008 r. W tym miejscu niezbędne jest odwołanie się do treści przepisów regulujących kompetencje dyrektora szkoły. Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o systemie oświaty dyrektor jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami. Dyrektor w szczególności decyduje w sprawach: zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki. Szkoła, w świetle ustawy o systemie oświaty oraz Kodeksu Pracy jest pracodawcą dla zatrudnionych nauczycieli i innych pracowników. Z kolei według art. 3 kodeksu pracy pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników. Przy czym za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką albo inna wyznaczona do tego osoba. W świetle cytowanych przepisów nie budzi wątpliwości, że wszystkich czynności z zakresu prawa pracy w szkole dokonuje dyrektor (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 kwietnia 2006 r. , sygn. akt IV SA/Wr 313/05 ). Natomiast zgodnie z dyspozycją przepisu art. 36a ust. 4a powołanej wyżej ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący szkołę, do czasu powierzenia stanowiska dyrektora, może powierzyć pełnienie jego obowiązków wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 6 miesięcy. Z treści powyższego przepisu wynika wyraźnie, że przy powierzeniu obowiązków dyrektora, pierwszeństwo przypada wicedyrektorowi szkoły lub placówki, a dopiero w braku wicedyrektora, organ prowadzący powierza obowiązki nauczycielowi tej szkoły. W świetle powołanych regulacji zgodzić się należy z organem nadzoru , że A. S. w dniu 1 września 2008 r. – a więc w dniu powierzenia przez organ prowadzący obowiązków dyrektora Centrum - nie był nauczycielem Centrum Kształcenia Ustawicznego w J. G., bowiem nie został zatrudniony przez organ właściwy, tj. dotychczasowego dyrektora Zespołu zajmującego stanowisko do dnia 31 sierpnia 2008 r. Ma bowiem rację Wojewoda kiedy wywodzi, że Prezydent Miasta J. G. zatrudniając A. S. w charakterze nauczyciela Centrum Kształcenia Ustawicznego wkroczył w ustawowe kompetencje - pełniącego przecież jeszcze swoje obowiązki - dyrektora Zespołu Placówek Kształcenia Ustawicznego i Praktycznego. W związku z tym – wbrew wywodom skarżącej – oceny zakwestionowanego przez organ nadzoru zarządzenia nie można dokonywać w oderwaniu od oceny innych prawotwórczych faktów, a mianowicie od zawartej w dniu 29.08.2008r. umowy o pracę pomiędzy działającym w imieniu Centrum Kształcenia Ustawicznego w J. G. Prezydentem Miasta J. G. a A. S.. Z wspomnianej umowy o pracę miał przecież wynikać - według strony skarżącej – przypisany A. S. status nauczyciela Centrum Kształcenia Ustawicznego. Tymczasem z materiału aktowego analizowanej sprawy wynika, że w dacie zawierania przedmiotowej umowy o pracę Centrum Kształcenia Ustawicznego w J. G. nie zatrudniało żadnych pracowników , gdyż do 1 września 2008r. nie posiadało ono żadnej podmiotowości prawno-budżetowej i funkcjonowało w ramach Zespołu Placówek Kształcenia Ustawicznego i Praktycznego w J. G., a pracowników mógł zatrudniać tylko dyrektor tego Zespołu. Natomiast jako pozbawiony doniosłości prawnej należy ocenić argument skarżącego podnoszący , że skutek zawartej umowy, a więc podjęcie pracy miało nastąpić z dniem 1 września 2008r. tj. po zakończeniu pracy przez poprzedniego dyrektora . Dla oceny legalności zakwestionowanego przez organ nadzoru zarządzenia istotny jest fakt ,że osoba, której powierzono obowiązki dyrektora Centrum Kształcenia Ustawicznego w istocie rzeczy nie miała statusu nauczyciela tego Centrum , gdyż nie została zatrudniona przez dyrektora Zespołu Placówek Kształcenia Ustawicznego i Praktycznego, w skład którego wchodziło Centrum Kształcenia Ustawicznego. Wobec tego powierzenie przez Prezydenta Miasta J. G. A. S. obowiązków dyrektora Centrum mogło nastąpić dopiero po uprzednim zatrudnieniu w okresie, w którym szkołą nie kierował już jej dotychczasowy dyrektor. Zamierzonego skutku prawnego nie może również odnieść argumentacja strony skarżącej podnosząca, że w nowo powstałym Centrum Kształcenia Ustawicznego, nie było zatrudnionych pracowników, bowiem jak wynika z postanowień powoływanej wyżej uchwały Rady Miejskiej J. G. z dnia 24 czerwca 2008 r. Nr 213/XXXI/2008 Centrum Kształcenia Ustawicznego przejęło z dniem 1 września 2008 r. między innymi pracowników Zespołu Placówek Kształcenia Ustawicznego i Praktycznego w J G. W świetle powyższego zgodzić się należy ze stanowiskiem organu nadzoru , że Zarządzenie Prezydenta Miasta J. G. z dnia 1 września 2008 r. Nr 0151-761/V/08 wydane zostało z istotnym naruszeniem art. 36 a ust. 4 a ustawy o systemie oświaty, co po myśli art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uzasadniało stwierdzenie jego nieważności przez Wojewodę D. Tym samym uznać należało, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. do oddalenia skargi .