IV SA/Wr 60/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA – Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Burmistrza Miasta K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] przedmiocie wstrzymania dotacji dla Niepublicznego Przedszkola "Akademia Przedszkolaka" w K. p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania Niepublicznego Przedszkola "A. P." w K., którego organem prowadzącym jest O. M. od decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia [...] nr [...] w sprawie wstrzymania dotacji dla Niepublicznego Przedszkola "A.P.", którego organem prowadzącym jest O. M., poczynając od dnia 1 września 2011 r. do czasu usunięcia uchybień określonych w § 8 ust. 1 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...], uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Skargę na powyższą decyzję złożył Burmistrz Miasta K., domagając się jej uchylenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie bowiem z przepisem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.): "Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym." "Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi." (§ 2). Z powyższego przepisu prawa wynika, że legitymację do złożenia skargi oparto na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych, stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ administracji publicznej, który na podstawie przepisów prawa został w sprawie powołany do wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1982 r., sygn. akt SA/Gd 165/82, ONSA 1982/1/49). "Organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przedmiot sprawy rozstrzyganej decyzją nie dotyczy interesu prawnego tego organu, gdyż nie działa on jako nosiciel tegoż w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., lecz jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje". (postanowienie NSA z dnia 2 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 387/05, lex nr 197511). Także w doktrynie podkreśla się, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać wszczęte przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji (T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 240-241). Trafnie zauważa w odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na podstawie ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Trafnie także, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ ten podnosi, że organ powołany do wydania decyzji (postanowienia) w postępowaniu administracyjnym nie może być jednocześnie stroną tego postępowania, reprezentującą w nim własne interesy i, co za tym idzie - nie ma prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczne rozstrzygnięcie podjęte w tym postępowaniu, (por. wyroki NSA: z dnia 6 stycznia 2010 r. sygn. akt II GSK 263/09, z dnia 2 marca 2006 r. sygn. akt II GSK 387/05 oraz z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt II FSK 773/10). Podsumowując zauważyć należy, że skarżący, o którym mowa w zdaniu pierwszym art. 50 § 1 p.p.s.a., musi mieć w złożeniu skargi interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może bowiem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej," rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot nie podporządkowany organizacyjnie temu organowi. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał w sprawie rozstrzygnięcie nadawałoby temu organowi, w zależności od etapu załatwiania sprawy indywidualnej, dwojakie uprawnienia – raz organu wydającego akt administracyjny, innym razem zaś strony postępowania. Złożenie skargi przez organ I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie, a mianowicie: skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984 r., sygn. akt III AZP 5/84; OSNC 1985, z. 7, poz. 86 z aprobującą glosą J. Borkowskiego - OSP 1986, z. 2, poz. 26). Skarżący - Burmistrz Miasta K., wydając jako organ administracji decyzję, występował w tym postępowaniu w charakterze organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w pierwszej instancji. Działał zatem w granicach i na mocy przyznanych mu kompetencji, nie zaś jako podmiot, którego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Nie posiada zatem legitymacji do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję organu drugiej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez uprawniony podmiot od decyzji wydanej przez skarżącego w pierwszej instancji. Legitymację tę posiada organ prowadzący Niepubliczne Przedszkole "A. P." w K., albowiem to jego interesu prawnego dotyczy toczące się postępowanie. W tej sytuacji skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna, co orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.