IV SA/Wr 603/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany grupy zaszeregowania oraz przyznania mnożnika kwoty bazowej służącej do ustalenia wysokości miesięcznej stawki kwotowej uposażenia zasadniczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] , Komendant Wojewódzki Policji we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.)- dalej: ustawa o Policji - po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez K. L. (dalej: skarżący) - od rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. wydanego przez Komendanta Powiatowego Policji w D. postanowił utrzymać w mocy zaskarżony rozkaz personalny w sprawie zmiany grupy zaszeregowania oraz przyznania mnożnika w wysokości 1.95 kwoty bazowej służącej do ustalenia wysokości miesięcznej stawki kwotowej uposażenia zasadniczego skarżącemu. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym. W dniu 8 lipca 2009 r. Komendant Powiatowy Policji w D. wydał rozkaz personalny nr [...] w sprawie zmiany od dnia 1 stycznia 2008 r. grupy zaszeregowania na 9 z mnożnikiem 1,95 kwoty bazowej 1.493,42 zł. Wydanie tego rozkazu zostało poprzedzone wydaniem przez Komendanta Powiatowego Policji w D. w dniu [...] marca 2008 r. rozkazu personalnego nr [...] r. o przyznaniu skarżącemu 9 grupy uposażenia zasadniczego wraz z mnożnikiem 2,05 kwoty bazowej. Komendant Wojewódzki Policji we W. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. (l.dz. [...] ) stwierdził nieważność tego rozkazu personalnego o przyznaniu mnożnika 2,05. Od tej decyzji skarżący wniósł odwołanie do Komendanta Głównego Policji wnosząc o uchylenie tej decyzji. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W.o stwierdzeniu nieważności rozkazu personalnego nr 218 Komendanta Powiatowego Policji w D. z dnia [...] marca 2008 r. W ten sposób wskazana wyżej decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. stała się ostateczna i wykonalna, co oznaczało konieczność ponownego ustalenia z dniem 1 stycznia 2008 r. grupy uposażenia i mnożnika kwoty bazowej skarżącego, wobec wyeliminowania z obrotu prawnego rozkazu personalnego określającego ta grupę i mnożnik kwoty bazowej z tym dniem. Wobec tego Komendant Powiatowy Policji w D. wydał w dniu 8 lipca 2009 r. rozkaz personalny nr [...] , w którym zmienił skarżącemu grupę uposażenia zasadniczego z 11 na 9 z mnożnikiem 1,95 kwoty bazowej. W uzasadnieniu swojego rozkazu personalnego wskazał, że konieczność zmiany grupy uposażenia wynikła z powodu nieprawidłowego ustalenia skarżącemu składników uposażenia. W szczególności ustalenie tego uposażenia zasadniczego nastąpiło z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w prawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U.nr 152, poz. 1732 ze zm.). Organ I instancji wskazał, że skoro skarżący zajmuje stanowisko eksperta, to nie może być uznany za policjanta zajmującego stanowisko samodzielne. Skarżący skoro jest ekspertem powinien być zaszeregowany prawidłowo, stosownie do treści § 1 ust. 1a pkt. 4) cyt. rozporządzenia MSWiA, w 9 grupie zaszeregowania ze stawką uposażenia zasadniczego wyrażoną w postaci mnożnika 1,95 kwoty bazowej. Po rozpatrzeniu odwołania organ odwoławczy wydał w dniu [...] sierpnia 2009 r. decyzję oznaczoną, jako [...] , i utrzymał w mocy rozkaz personalny nr [...] wydany przez Komendanta Powiatowego Policji w D. w dniu [...] lipca 2009 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podzielił stanowisko organu I instancji, gdyż jest ono zgodne z prawem, w szczególności ze wskazanym rozporządzeniem MSWiA. Nie podzielił on zarzutu strony o pozbawieniu go prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Postępowanie w sprawie ustalenia uposażenia zasadniczego skarżącego toczy się od chwili wydania rozkazu personalnego nr [...] poprzez stwierdzenie jego nieważności przez Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. wraz z postępowaniem odwoławczym przed Komendantem Głównym Policji. Skarżący brał cały czas czynny udział w tym postępowaniu wnosząc środki odwoławcze i skargę do sądu administracyjnego. Decyzja powyższa została zaskarżona przez skarżącego skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i postępowanie sądowe było prowadzone początkowo pod sygn.. akt. IV SA/Wr 539/09, a po podjęciu w dniu 27 października 2011 r. zawieszonego postępowania, toczyło się ono pod sygn. akt. IV SA/Wr 748/11. Po rozpoznaniu skargi, Wojewódzki Sad Administracyjny we Wrocławiu wydał w dniu [...] stycznia 2012 r. wyrok, w którym uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr[...] . Uchylając zaskarżoną decyzję WSA we Wrocławiu wskazał na charakter dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, które charakteryzuje się tym, że wydanie decyzji przez każdy z organów administracji publicznej musi być poprzedzone samodzielnym postępowaniem wyjaśniającym, ustaleniem stanu faktycznego i wykładni przepisów prawa. Sąd wskazał w uzasadnieniu omawianego wyroku, że w wyniku wniesienia odwołania, sprawa podlega w instancji odwoławczej ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Organ ten rozpoznając sprawę nie może ograniczyć się tylko do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa". To wskazuje, że u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji legły względy formalne, a nie merytoryczne, czyli naruszenie prawa materialnego. Po uprawomocnieniu się tego wyroku powstał taki stan sprawy, w którym organ był zobligowany do rozpatrzenia odwołania strony od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w D.z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zmiany grupy zaszeregowania oraz mnożnika w wysokości 1,95 kwoty bazowej służącej do ustalenia wysokości miesięcznej stawki kwotowej uposażenia zasadniczego. Po rozpatrzeniu odwołania organ odwoławczy wydał w dniu [...] lipca 2012 r. rozkaz personalny nr [...] ([...] ), w którym utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w D.z dnia 8 lipca 2009 r. W powyższej decyzji organ odwoławczy dokonał własnej analizy stanu faktycznego oraz stanu prawnego wynikającego w prowadzonym postępowaniu. W szczególności organ odwoławczy wziął pod uwagę to, że decyzją ostateczną zostało zmienione stanowisko służbowe skarżącego. Następnie organ odwoławczy dokonał własnej analizy przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego policjantów (Dz. U. nr 152, poz. 1732 ze zmianami). W wyniku tej analizy organ odwoławczy ustalił, że stanowisko służbowe skarżącego, które jest stanowiskiem "ekspert", nie jest stanowiskiem samodzielnym. W związku z tym policjant-skarżący zajmujący stanowisko eksperta umieszczony jest w "9" grupie zaszeregowania i stosownie do treści § 1 ust. la pkt. 4 cyt. rozporządzenia przysługuje mu stawka uposażenia zasadniczego określona w załączniku nr 1 do cyt. rozporządzenia w kolumnie oznaczonej literą "D" w postaci mnożnika 1,95 kwoty bazowej. Ten rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. stał się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenia art. 10 § 2 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronie udziału w postępowaniu odwoławczym, co zdaniem skarżącego, naruszyło prawa strony przysługujące jej na podstawie przepisów k.p.a., a także naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy rozkazu personalnego nr 520/09 pomimo niejasności przepisów w zakresie uregulowania co do definicji - ekspert stanowiska samodzielnego oraz przysługującego temu stanowisku mnożnika kwoty bazowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, że zarówno zaskarżona decyzja jak też poprzedzający ją rozkaz personalny zostały wydane i podjęte zgodnie z przepisami postępowania jak też przepisami materialnymi o uposażeniu policjantów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Akt administracyjny jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stosownie też do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z uchybieniami, które powodowałyby konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. W myśl art. 101 ust. 1 ustawy o Policji (dalej jako ustawa) wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Z akt sprawy wynika, że skarżący zajmuje stanowisko eksperta Stanowiska Samodzielnego – Inspektoratu Komendanta. Stosownie do art. 104 ust. 2 ustawy policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny. Ustawa o Policji nie precyzuje wprawdzie, co należy rozumieć pod pojęciem "stanowisko samodzielne", ale - wydane na podstawie art. 101 ust. 2 tej ustawy - rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania oraz wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, ustalając w przepisie § 1 ust. 1 grupy zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów oraz odpowiadające im stawki uposażenia zasadniczego, określa jednocześnie w § 8 ust. 1 i 2 pkt 3, że policjantowi na czas pełnienia przez niego służby lub obowiązków na stanowisku służbowym samodzielnym, uprawniającym do dodatku funkcyjnego, przyznaje się ten dodatek w kategorii III. Z kolei w § 8 ust. 3 w/w rozporządzenia stwierdza się, że stanowisko służbowe policjanta uprawniające do dodatku funkcyjnego odpowiedniej kategorii określa tabela stanowiąca załącznik nr 4 do omawianego rozporządzenia. W tabeli tej nie zostało wymienione stanowisko eksperta. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że stanowisko zajmowane przez skarżącego nie było stanowiskiem uprawniającym do otrzymywania przez policjanta dodatku funkcyjnego. Zaznaczyć w tym miejscu też trzeba, że wprawdzie powyższy wniosek wynikał z analizy kilku przepisów prawa zamieszczonych w aktach prawnych różnej rangi (w ustawie oraz rozporządzeniu), ale czytelność tej regulacji prawnej nie budzi żadnych wątpliwości. Ustalenie bowiem, który policjant jest uprawniony do otrzymywania dodatku funkcyjnego sprowadza się w istocie rzeczy do zbadania, czy w tabeli, stanowiącej załącznik nr 4 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad (...), zostało wymienione dane stanowisko. Skoro przepis § 8 ust. 3 cytowanego rozporządzenia wykonawczego expressis verbis stanowi, że stanowiska służbowe policjantów uprawniające do dodatku funkcyjnego odpowiedniej kategorii określa tabela stanowiąca załącznik nr 4 omawianego rozporządzenia, to nie ma żadnej wątpliwości, iż dodatek ten przysługuje jedynie tym policjantom, którzy zajmują stanowiska wymienione w tej tabeli. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji został upoważniony do określenia stanowisk uprawniających do dodatku funkcyjnego (art. 104 ust. 6 ustawy o Policji). Uczynił to w załączniku nr 4 do rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2010 r. , który zawiera tabelę stanowisk służbowych policjantów uprawniających do dodatku funkcyjnego. Owa tabela stanowi zamknięty katalog stanowisk służbowych, które są jednocześnie stanowiskami kierowniczymi lub samodzielnym w rozumieniu art. 104 ust. 2 ustawy o Policji. Mowa o tym również w § 8 ust. 3 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Nie ulega zatem żadnej wątpliwości, że dodatek funkcyjny przysługuje wyłącznie tym policjantom, którzy zajmują jedno ze stanowisk wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Powyższy pogląd prezentuje jednolicie orzecznictwo, które podziela skład orzekający w niniejszej sprawie (zob. np. wyroki NSA: z dnia 21 lipca 2010 r. , sygn. akt I OSK 268/10; z dnia 9 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 174/10 - opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA, a także wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 października 2010 r. sygn.. akt III SA/Lu 282/10 LEX nr 757084). Niesporne jest, że w dniu 1 stycznia 2008 r., podinsp. K. L. pełnił służbę na stanowisku eksperta Stanowiska Samodzielnego - Inspektorat Komendanta, zaszeregowanym w 9. grupie uposażenia zasadniczego. Oznacza to, że jest funkcjonariuszem zatrudnionym nie na samodzielnym stanowisku lecz na stanowisku związanym z "obsługą" stanowiska samodzielnego. Stosownie do § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. – ustala się grupy zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów oraz odpowiadające im stawki uposażenia zasadniczego wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej, określone w tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia. Tabela zawiera kolumny "A", "B", "C" i "D" , które wskazują różne mnożniki kwoty bazowej. Przepisy zamieszczone w § 1 ust. 1a pkt 1-3 tego rozporządzenia przewidują, że policjantom pełniącym służbę na stanowiskach kierowniczych lub samodzielnych w określonych jednostkach organizacyjnych Policji przysługują stawki wymienione w kolumnach oznaczonych odpowiednio lit. "A", "B" lub "C". Zgodnie zaś z § 1 ust. 1a pkt 4 tego rozporządzenia – policjantom pełniącym służbę na stanowiskach innych niż określone w pkt 1-3 przysługują stawki wymienione w kolumnie oznaczonej lit. "D". W związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lutego 2009 r. zmieniającego rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. (Dz.U. nr 30, poz. 201) oraz zmianą kwoty bazowej, której wysokość dla żołnierzy i funkcjonariuszy określona została w art. 15 ust. 1 pkt 2d ustawy budżetowej na rok 2009 (Dz.U. z 2009 r., Nr 10, poz. 38), konieczne było rozstrzygnięcie kwestii związanych z uposażeniem zasadniczym przysługującym skarżącemu od dnia 1 stycznia 2008 r. Prawidłowo zatem ustalono skarżącemu z dniem 1 stycznia 2008 r., 9. grupę uposażenia zasadniczego w kolumnie oznaczonej lit. "D" z mnożnikiem kwoty bazowej 1,95. Zaskarżony rozkaz personalny jest zgodny z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania. Organ odwoławczy, przeprowadził własne ustalenia, co do stanu faktycznego oraz dokonał szczegółowej analizy stanu prawnego obowiązującego w zakresie wysokości uposażenia policjantów. Na podstawie tej analizy organ odwoławczy wykazał jednoznacznie, że właściwym mnożnikiem należnym skarżącemu na zajmowanym przez niego stanowisku służbowym eksperta, jest mnożnik 1,95 kwoty bazowej. Skarżący zarzuca organowi odwoławczemu naruszenie przepisów art. 8 i 10 § 2 k.p.a. Zarzuty skarżącego nie są uzasadnione. Organ odwoławczy utrzymując w mocy rozkaz personalny nr [...] w przedmiocie przyznania mnożnika 1,95 kwoty bazowej, oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie przepisów prawa materialnego i nie jest uzasadniony zarzut, że w ten sposób działał przeciw normie prawnej zawartej w art. 8 k.p.a. Nie jest także uzasadniony, co wyższej wskazano, zarzut pozbawienia skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. W toku postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania mu mnożnika 1,95 kwoty bazowej, skarżący brał czynny udział w tym postępowaniu. Wyrazem tego są m.in. składane perzeń w toku tego postępowania środki prawne. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).