IV SA/Wr 610/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie : Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków (sprawozdawca) Protokolant : Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi C.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 7, 8, 39 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) w zw. z art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania C.G. od decyzji działającego z upoważnienia Burmistrza K., Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w sprawie przyznania świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych w okresie od 3 stycznia 2011 r. do 30 czerwca 2011 r. w wysokości: 60zł w miesiącach styczeń, luty, kwiecień; 69zł w miesiącu marcu; 63zł w miesiącach maj, czerwiec b.r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazało, że organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] przyznał stronie pomoc w postaci świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych od 3 stycznia 2011 r. do 30 czerwca 2011 r. w wysokości 3 zł dziennie, co stanowi równowartość 80% jednostkowej ceny posiłku wydawanego w naturze w stołówce, tj. kwoty 3,80 zł. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż ponieważ dochód skarżącego nie przekracza 150% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej oraz z uwagi na fakt, iż stan zdrowia C. G. uniemożliwia mu korzystanie z dożywiania w stołówkach, przyznano pomoc jak wyżej. Dodał też, iż rodzaj, forma i rozmiar świadczenia są odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie stronie pomocy oraz iż ten rozmiar pomocy leży w możliwościach finansowych Ośrodka. Wskutek wniesionego odwołania Kolegium decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, z uwagi na stwierdzone niepełne uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] przyznał C. G. świadczenie pieniężne na zakup artykułów żywnościowych w okresie od 3 stycznia 2011 r. do 30 czerwca 2011 r. w wysokości: 60 zł w miesiącach styczeń, luty, kwiecień; 69 zł w miesiącu marcu; 63 zł w miesiącach maj, czerwiec b.r. Odwołanie od powyższej decyzji złożył wnioskodawca. Podniósł, iż decyzja organu I instancji narusza prawo do równego traktowania obywateli w rozdysponowaniu środków publicznych, bowiem uprzywilejowuje osoby, które korzystają z dożywiania w stołówkach (otrzymują dziennie posiłek o wartości 3,80 zł), natomiast w gorszy sposób traktowane są osoby, takie jak skarżący, które z uwagi na stan zdrowia nie mogą korzystać z posiłków na stołówce i tym samym otrzymuję dziennie 3 zł na ten cel. Poza tym w ocenie skarżącego zmniejszenie świadczeń na zakup artykułów żywnościowych przez organ gminy jest bezzasadne i ma istotny wpływ na dalszą marginalizację pogarszającej się sytuacji podopiecznych MOPS. Skarżący stwierdził, iż od listopada 2010 r. ma zmniejszone świadczenie rentowe, które obecnie wynosi 420 zł miesięcznie, a nie jak uznał organ I instancji 572,27 zł, zatem jego sytuacja majątkowa uległa pogorszeniu. Organ I instancji przesyłając organowi odwoławczemu akta, ustosunkował się do zarzutu strony o wysokości jego dochodu z tytułu renty i wyjaśnił, iż rozbieżność ta wynika z faktu, że ze świadczenia rentowego realizowane jest zajęcie egzekucyjne, a zgodnie z obowiązującymi przepisami przy ustalaniu wysokości dochodu klienta nie uwzględnia się tego typu zajęć jako pomniejszających dochód miesięczny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G., ustosunkowując się do odwołania podało: Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna winna wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadania gminy z zakresu pomocy społecznej nakierowane są na zaspokajanie podstawowych potrzeb egzystencjonalnych jednostki. Zgodnie z przepisem art. 3 pkt 1 lit. c ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "pomoc państwa w zakresie dożywiania" w ramach Programu są realizowane działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. W myśl art. 5 ust. 1 tej ustawy pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej nie przekracza 150% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Jak stanowi przepis art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Zgodnie z art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące świadczeń z pomocy społecznej. Konstrukcja przepisów "ustawy o dożywianiu" jest podobna do konstrukcji zasiłku celowego. Jak stanowi przepis art. 36 pkt 1 lit. c tej ustawy świadczeniem pieniężnym z pomocy społecznej jest między innymi zasiłek celowy. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywości, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zamieszczenie w cytowanym wyżej przepisie przez ustawodawcę słowa "może" oznacza, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego, podejmowana jest na podstawie uznania administracyjnego. Oznacza to, że zarówno wysokość jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy a sam fakt spełnienia kryterium dochodowego nie jest wystarczającą przesłanką do uwzględnienia wniosku o przyznanie świadczenia. Jednocześnie decyzja w sprawie przyznania zasiłku celowego nie może też być rozstrzygnięciem dowolnym. Jak stanowią art. 3 ust. 3 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy, powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Ostatecznie organ stwierdził, że dochód skarżącego mieści się w kryterium ustawowym, co uprawnia go do przyznania pomocy na dożywianie co nie obliguje do przyznania pomocy w żądanej wysokości. W ocenie tutejszego Kolegium organ I instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący przedstawił zasady przyznawania klientom ośrodka tej formy wsparcia społecznego oraz wyjaśnił różnice w kwotach przyznawanych świadczeń dla osób korzystających z dożywiania w stołówkach i dla osób otrzymujących, jak odwołujący, świadczenie pieniężne na ten cel. Organ gminy dokonał również analizy posiadanych środków pieniężnych na tą formę pomocy w roku bieżącym i przedstawił plan realizacji tej pomocy, celem którego jest wsparcie jak największej liczby osób potrzebujących. Na skutek zmniejszonych o ponad 10% środków na ten cel uzasadnione jest, że udzielana pomoc też będzie relatywnie niższa dla każdej osoby korzystającej z pomocy społecznej na dożywianie. Kolegium stwierdziło, że nie neguje argumentów strony o jego trudnej sytuacji finansowej, ale zauważyło, że wiele osób w kraju jest w podobnej sytuacji a możliwości ośrodków pomocowych są ograniczone. Stwierdziło, że nie dopatrzyło się nieprawidłowości w rozstrzygnięciu organu I instancji. Wskazało również, że dochód skarżącego w aspekcie art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej został ustalony przez organ I instancji prawidłowo albowiem egzekwowana ze świadczenia rentowego kwota 168,04 zł nie ma wpływu na wysokość dochodu ustalonego do celów zasiłkowych. Skargę na powyższą decyzję złożył wnioskodawca. Zarzucił, że decyzja naruszyła jego prawa "do sprawiedliwego podziału środków pieniężnych dla zaspokojenia potrzeb bytowych, brak jest rzetelnej, obiektywnej analizy. Twierdził, że Ośrodek pomocy nie zapewnił w pierwszej kolejności rosnące potrzeby podopiecznych, kierując się ich dobrem i interesem. W ocenie skarżącego decyzja została podjęta dowolnie, z naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie a uzasadniając ten wniosek przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca nie naruszają prawa. Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest przyznane wnioskodawcy C. G. świadczenie pieniężne na zakup artykułów żywnościowych w okresie od 3 stycznia 2011 r. do 30 czerwca 2011 r. w wysokości 60 zł w miesiącach: styczniu, lutym, kwietniu; 69 zł w miesiącu marcu; 63 zł w miesiącu maju i czerwcu 2011 r. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa, która ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, które nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "pomoc państwa w zakresie dożywiania osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej – w szczególności osobom chorym, niepełnosprawnym, w podeszłym wieku. Zgodnie z art. 5 tej ustawy pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej nie przekracza 150% kryterium dochodowego określonego w art. 8. Art. 8 ust. 3 tej ustawy uważa za dochód – sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodów z miesiąca, w którym wniosek został złożony bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszony o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne, określone w odrębnych przepisach, kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Zgodnie z art. 7 omawianej ustawy do udzielenia pomocy mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące świadczeń z pomocy społecznej. Świadczenie, o którym mowa w ustawie z dnia 29 grudnia 2005 r. jest świadczeniem "zbliżonym" do świadczenia celowego określonego w art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten również daje możliwość przyznania zasiłku celowego na żywność. Powołane wyżej przepisy dają podstawę do uznania, że skarżący spełnia kryterium dochodowe upoważniające do przyznania świadczenia. Dla stwierdzenia powyższego faktu nie ma znaczenia postępowanie egzekucyjne, na które powołuje się wnioskodawca, choć istotne jak podniósł organ w myśl art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej egzekucja pieniężna jest obojętna dla obliczenia dochodu. Wreszcie należy zauważyć, że decyzje wydawane na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. mają charakter uznaniowy. Podobnie jak świadczenia przyznawane na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Co oznacza, że od decyzji organu orzekającego zależy, czy wnioskodawcy zostanie przyznane świadczenie i w jakiej wysokości. Orzekając w ramach tego uznania organ administracji musi mieć na względzie, iż celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. O przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku decyduje każdorazowo organ przyznający zasiłek, biorący pod uwagę posiadane środki finansowe, sytuację materialną wnioskodawcy oraz cel zasiłku, a także potrzeby innych osób znajdujących się w zasięgu działania organu. Obowiązkiem właściwych organów administracji jest "zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych" osób podopiecznych, nie zaś spełnienie ich żądań. Nie jest tak, że każda osoba spełniająca warunki do przyznania pomocy społeczne tę pomoc musi uzyskać w żądanej wysokości na każdy cel, gdyż organy administracji muszą gospodarować określoną pulą środków finansowych i rozeznać potrzeby osób samotnych oraz rodzin wielodzietnych żyjących w ubóstwie. Jeśli zatem organ pomocy społecznej ocenił, z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby skarżącego, a z drugiej własne możliwości finansowe i liczbę osób objętych pomocą i uznał, że istnieje możliwość przyznania skarżącemu zasiłku celowego i zasiłek taki przyznał, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa, bowiem kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez sąd ogranicza się do zbadania zgodności z prawem decyzji. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Organy orzekające w sprawie poddały ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione jest udzielenie świadczenia. Wskazano – indywidualizując sytuację skarżącego – wysokość otrzymywanej renty, jego sytuację rodzinną i zdrowotną. Organ szczegółowo wskazał środki finansowe, jakimi dysponuje, na realizację świadczeń opartych na ustawie z 29 grudnia 2005 r., jak również, jaka jest średnia wysokość tego świadczenia przyznawanego w 2010 r. oraz w 2011 r. osobom. Podał również, że środki na realizację wyżej wymienionej pomocy w 2011 r. w stosunku do 2010 r. zostały zmniejszone o 11,4%. W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się jednak, że nie można uznać, aby konieczne było precyzyjne wskazanie, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika z norm art. 39 ust 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, art. 3 ust. 4 tej ustawy, czy też art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. To samo odnosi się do ilości środków finansowych, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, średniej wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego, ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy oraz celu na jaki tym osobom przyznano zasiłki. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z 24 lutego 2010 r., I OSK 1353/09, z 28 kwietnia 2010 r. I OSK 116/10, z 2 czerwca 2011 r., I OSK 107/11). Dodać także należy, że organy wyjaśniły, iż przyznano skarżącemu kwotę 3 zł na posiłki – z uwagi na mniejsze koszty dostarczanego wnioskodawcy posiłku; osobom korzystającym ze stołówki przyznawana jest kwota 3,80 zł za posiłek. Różnicę w cenie stanowią koszty stołówki. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak wyżej.