IV SA/Wr 628/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant : st. sekretarz sądowy Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego oddala skargę. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] [...] mocą, której po rozpoznaniu odwołania G. K. (dalej skarżący) od wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji nr [...] Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] odmawiającej przyznania skarżącemu zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego na zakup baterii zlewozmywakowej oraz perlator jako przedłużenie wylewki, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium odwoławcze podało, że zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu przyznania zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego na zakupy baterii zlewozmywakowej oraz perlatora jako przedłużenie wylewki. Od decyzji tej odwołał się skarżący, podkreślając, że "bateria przecieka, pomimo zakręcania kurka – leci z niej woda, buczy wydaje różne dźwięki". Organ odwoławczy wskazał, że według art. 39 ust. 1-2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm. – dalej zwanej – ustawa") zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Na gruncie przytoczonej regulacji zauważyć trzeba, że okoliczności, określone w art. 39 ust. 2 ustawy, których wystąpienie uprawnia do przyznania zasiłku celowego, wskazane zostały przez ustawodawcę jedynie przykładowo. Przyjąć tym samym należy, że również każda inna potrzeba, o ile będzie potrzebą niezbędną, może stanowić podstawę przyznania uprawnienia w postaci tego rodzaju świadczenia. Ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie zasiłku celowego pozostawiono w gestii organu administracji publicznej. Co więcej, o przyznaniu zasiłku celowego organ orzeka w warunkach uznania administracyjnego. Z przepisów art. 39 ust. 1-2 ustawy nie wynika zatem indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, w tym zasiłku w określonej kwocie. Osoby ubiegające się o przyznanie zasiłku celowego muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony. Według art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, w związku z § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 823), prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza 542 zł. Stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz składki na ubezpieczenie społeczne określone w odrębnych przepisach, a także kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Natomiast z treści art. 8 ust. 4 ustawy wynika, że do dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. Powyższa regulacja oznacza, że do dochodu należy zaliczyć wszystkie dochody poza tymi, które mocą wyraźnego postanowienia ustawy zostały wyłączone. Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 8 grudnia 2006 r., I OSK 700/06. http://orzeczenia. nsa.gov.pl, zważył: "Sformułowanie tego przepisu jest jednoznaczne i nie powinno budzić wątpliwości interpretacyjnych (art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej - przyp. Kolegium). Generalnie za dochód miesięczny uważane są wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszone o miesięczne obciążenia podatkiem dochodowym, składką na ubezpieczenie zdrowotne i świadczone alimenty. Obciążenia pomniejszające dochód są wymienione enumeratywnie. Nadto przepis art. 8 ust. 4 ustawy przewiduje, jakich źródeł przychodu nie wlicza się do dochodu. (...) To wyliczenie również jest enumeratywne. (...) Tym samym należy uznać, iż katalog obciążeń pomniejszających dochód jak i katalog przychodów odliczanych od dochodu są na gruncie ustawy o pomocy społecznej zamknięte". Organ odwoławczy podał, że dochód skarżącego (osoby samotnie gospodarującej) w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku wyniósł 561,03 zł (zasiłek stały - 494,65 zł i ¼ dodatku mieszkaniowego - 66,38 zł). Dochód strony przekracza wskazane wyżej kryterium dochodowe - 542 zł. Organy administracji nie mogą zatem przyznać stronie zasiłku celowego. Dalej Kolegium przywołało art. 41 ustawy na podstawie którego w szczególnie uzasadnionych przypadkach, osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Podkreślono, że rozstrzygnięcie w sprawie specjalnego zasiłku celowego albo zasiłku celowego zwrotnego zapada, tak samo jak w przypadku zasiłku celowego, w ramach uznania administracyjnego i uwagi poczynione powyżej, dotyczące uznania administracyjnego pozostają aktualne również w przypadku specjalnego zasiłku celowego i zasiłku celowego zwrotnego. Przyznanie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego albo zasiłku celowego zwrotnego uzależnione jest od zaistnienia przesłanki w postaci wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku. Wprowadzenie tego rodzaju kryterium wynika z tego, że w tego rodzaju przypadkach chodzi o udzielenie pomocy osobom albo rodzinom o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Specjalny zasiłek celowy (zasiłek celowy zwrotny) ma więc niewątpliwie charakter wyjątkowy, przy czym ustawodawca nie zdefiniował "szczególnie uzasadnionego przypadku". Jest to zatem pojęcie nieostre, wymagające konkretyzacji w okolicznościach faktycznych każdej indywidualnej sprawy. "Pod pojęciem tym należy rozumieć przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych. Na gruncie ustalonego w sprawie stanu faktycznego takimi okolicznościami nie są (wymienione przykładowo) ani konieczność zapłacenia rocznego podatku od nieruchomości czy brak wystarczających środków finansowych pozwalających na uregulowanie rachunków za energię elektryczną (...). Okoliczności te są wprawdzie konsekwencją trudnej sytuacji materialnej rodziny, której ani organy rozstrzygające sprawę ani Sąd nie kwestionują, jednakże nie można ich traktować jako zdarzeń nadzwyczajnych, odbiegających od typowych sytuacji w jakich znajdują się inne rodziny, spełniające kryterium dochodowe, których potrzeby winny być zaspokajane w pierwszym rzędzie (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1009/09, publ. LEX nr 580291)" - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 marca 2011 r., IV SA/Wr 766/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl (zob. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2011 r., II SA/Po 433/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). "W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, iż szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (W. Maciejko, P. Zaborniak. Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz. Warszawa 2008, s. 202)" - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., I OSK 1416/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Świadczenia te powinny być traktowane jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe. W ocenie Kolegium, w analizowanej sprawie nie występuje stan, który można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek. Konieczności zakupu baterii zlewozmywakowej oraz perlatora nie można traktować jako nagłego, nieprzewidywalnego zdarzenia uzasadniającego przyznanie specjalnego zasiłku celowego w rozumieniu art. 41 ustawy. Kolegium rozumie, że sytuacja strony jest trudna, ale nie uzasadnia przyznania szczególnego świadczenia z pomocy społecznej, jakim jest specjalny zasiłek celowy na opłaty o takim przeznaczeniu. Dodać trzeba, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym ustalono, że bateria nie jest uszkodzona w stopniu wymagającym wymiany na nową. Kolegium zaznaczyło, że w pierwszej kolejności pomoc powinna być zapewniona osobom bez źródeł utrzymania lub o dochodach poniżej kryterium dochodowego. Z akt sprawy wynika, iż odwołujący się korzystał już z pomocy społecznej (w maju 2014 r. przyznano mu specjalny zasiłek celowy w kwocie 542 zł), zaś w dniu wydania zakwestionowanej decyzji organ pierwszej instancji przyznał stronie inną decyzją specjalny zasiłek celowy w kwocie 492 zł. Kwota ta przekracza znacznie średnią wysokość zasiłków celowych przyznawanych przez organ pierwszej instancji w kwietniu 2014 r. (297,60 zł). Organ pierwszej instancji nie pozostawił więc strony bez pomocy. Decyzja pierwszoinstancyjna i niniejsza nie wykluczają możliwości złożenia kolejnego wniosku przez stronę o udzielenie zasiłku celowego/specjalnego zasiłku celowego. Co istotne, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ustawy o pomocy społecznej). Pomoc społeczna ma zatem charakter uzupełniający, nie musi więc zaspokajać potrzeb całkowicie. Nie może w szczególności zastępować własnych starań osoby uprawnionej. Organy pomocy społecznej nie mogą zatem wyręczać osób ubiegających się o pomoc z obowiązku podejmowania własnych starań zmierzających do stworzenia warunków do utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji. Zadaniem pomocy społecznej nie jest bowiem utrzymywanie osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, ani zaspokajanie ich wszystkich potrzeb życiowych. W orzecznictwie podkreśla się, że działań organów pomocy społecznej nie można w żadnym razie utożsamiać z możliwością uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów. Interpretacja taka byłaby sprzeczna z intencją ustawodawcy, który wyznacza pomocy społecznej funkcję wspierania osób w ich wysiłkach, a nie ich zastępowania. Stosownie do art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Organ administracji publicznej musi zatem brać pod uwagę własne możliwości finansowe konieczność zaspokajania elementarnych potrzeb bytowych również innych osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej, a zwłaszcza takich, które w ogóle nie posiadają dochodu. Strona, jak już wyżej wskazano, dochód posiada. W ocenie Kolegium rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne nie zostało podjęte z przekroczeniem uznania administracyjnego. Organ pierwszej instancji wyjaśnił stan faktyczny i prawny oraz przedstawił ich oceny w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Co zaś szczególnie istotne, Kolegium - analizując zgromadzony materiał dowodowy w kontekście znajdujących w tym przypadku zastosowanie przepisów - doszło do takiego samego rozstrzygnięcia jak organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień – jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zaś w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzją odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 ppsa. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia tak zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzją organu I instancji. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). I tak zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest według art. 3 ust. 1 ustawy – wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Nie oznacza to jednak, że pomoc społeczna ma zaspokajać wszystkie potrzeby i oczekiwania osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej. W myśl art. 3 ust. 4 i art. 4 ustawy, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, a osoby korzystajcie z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Celem pomocy społecznej nie jest natomiast stałe dostarczanie środków utrzymania i zastępowanie osobistej aktywności osób w tym zakresie. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...], który to organ powołuje się m.in. na przepis art. 39 ustawy – odmówił skarżącemu zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego na zakup baterii zlewozmywakowej oraz perlatora jako przedłużenie wylewki. Przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Użyty w przepisie zwrot "może" wskazuje, na to, że zasiłek celowy nie ma charakteru obligatoryjnego a jego przyznanie pozostawione jest uznaniu organu orzekającego. Osoby ubiegające się o przyznanie zasiłku celowego muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i w pełnym zakresie zostanie każdorazowo uwzględniony. Powołany przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy nie wyklucza zatem możliwości odmowy przyznania świadczenia, jednakże nakłada na organ obowiązek wskazania przesłanek odmowy udzielenie przedmiotowego świadczenia, jednakże nakłada na organ obowiązek wskazania przesłanek odmowy udzielenia przedmiotowego świadczenia. W rozpatrywanej sprawie organ wskazał, iż zgodnie z zasadą ogólną zawartą w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542,00 zł miesięcznie. Organ administracyjny ustalił, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Dochód skarżącego w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku wyniósł 561,03 zł (zasiłek stały w wysokości 494,65 zł i ¼ wysokości dodatku mieszkaniowego). Dochód skarżącego przekracza wskazane kryterium dochodowe. Stąd też organy administracyjne stwierdziły, że nie mogły przyznać skarżącemu zasiłku celowego. Ze względu na fakt, że wysokość dochodu uzyskanego przez skarżącego nie pozwoliła organom administracji na objęcie jego wskazania formą pomocy, słusznie przy tym ograny rozpoznały wniosek skarżącego na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy. Przepis ten stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Ze wskazanej normy prawnej wynika, iż aby możliwym było przyznanie przedmiotowego zasiłku zaistnieć musi szczególnie uzasadniony przypadek. Przesłanka ta jest pojęciem nieostrym wymagającym w każdorazowym przypadku dokonania stosownej oceny przez organ administracji. Ponadto z wyrażenia "może być przyznany" zawartego w przytoczonym przepisie wynika, że decyzja w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Skarżący wnioskował o przyznanie świadczenia na zakup baterii zlewozmywakowej oraz perlatora. Z ustaleń faktycznych przez organy pomocy społecznej wynika, że bateria do zlewozmywaka, którą użytkuje skarżący nie jest uszkodzona w stopniu wymagającym wymiany na nową. W ocenie organów administracyjnych, w niniejszej sprawie, nie wystąpił stan, który można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek. Konieczność zakupu baterii zlewozmywakowej oraz perlatora nie można traktować jako nagłego, nieprzewidywalnego zdarzenia uzasadniającego przyznanie specjalnego zasiłku celowego w rozumieniu art. 41 ustawy. Organ rozważając możliwość udzielenia skarżącym specjalnego zasiłku celowego, zasadnie wziął pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielenia tej pomocy, wskazując, że średnia wysokość zasiłków celowych w kwietniu 2014 r. udzielonych osobom i rodzinom bez własnego dochodu lub z dochodem, który nie przekracza kryterium dochodowego – wyniosła 297,60 zł. Biorąc po uwagę ujawnienie okoliczności Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie narusza przepisów prawa w zakresie w jakim stwierdza brak podstaw do przyznania zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego. Orzekając o odmowie przyznania skarżącemu wspomnianych świadczeń organy nie przekroczyły uznania administracyjnego. Stąd też skargę należało na podstawie art. 151 ppsa oddalić. PM 16.02.2015 r.