IV SA/Wr 633/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.), Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 17 ust. 1-3, art.20 ust.3, art. 24 ust.3a, 4 art.26 ust.1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 139 poz.992, z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania D. K. od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N., działającego z upoważnienia udzielonego mu przez Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] czerwca 2012r., nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad babcią W. B. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że D. K. w dniu [...] maja 2012r. złożył w Ośrodku Pomocy Społecznej w N. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią W. B. Organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2012r., nr [...], orzekł o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wskazano, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje wnioskodawcy, ponieważ nie jest on spokrewniony w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, a opiekę może sprawować trójka dzieci W. B., na których spoczywa w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny. Od decyzji tej w ustawowym terminie wniósł odwołanie D. K. Podniósł, że to on sprawuje opiekę nad babcią, nie pracuje i wspólnie zamieszkują, a nikt z dzieci nie jest w stanie zapewnić W. B. całodobowej opieki. Wskazał, że babcia jest schorowana, a jej dzieci rzadko ją odwiedzają. Podniósł również, że organ I instancji odmówił mu możliwości zapoznania się z aktami sprawy administracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło i zważyło co następuje: W. B. ma 86 lat, jest wdową, zamieszkuje wraz ze swoim wnukiem D. K. W. B. orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej do spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w D. z dnia [...] 1994r., nr [...], została zaliczona do I grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia na stałe, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...]1994r.r. W. B. wymaga w myśl tego orzeczenia opieki osób drugich. W. B. posiada troje dzieci. Syn R. B. jest emerytem, o dobrym stanie zdrowia, zamieszkuje z rodziną w domu jednorodzinnym. Deklarował objęcie opieką matki, proponował, aby z nim zamieszkała, ale nie wyraziła na to zgody. Córka E. C. posiada zatrudnienie, zamieszkuje z rodziną w domu jednorodzinnym, deklaruje że nie jest w stanie opiekować się matką ze względu na pracę zawodową. Kolejna córka, B. S. również pracuje i zamieszkuje z rodziną w domu jednorodzinnym. Również zadeklarowała, że nie jest w stanie sprawować stałej opieki nad matką ze względu na wykonywaną pracę. W chwili obecnej, w świetle akt sprawy administracyjnej, opiekę nad W. B. sprawuje jej wnuk D. K., nie pozostający w zatrudnieniu, zarejestrowany jako bezrobotny w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku. Jak wynika z art. 17 ust. 1, ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1 (ust. 1a). W myśl ust. 5 tego przepisu świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; 1a) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inną osobę w rodzinie lub poza rodziną; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej; 3) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko; 4) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na tę lub inną osobę w rodzinie lub poza rodziną; 5) na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Rozpatrując wniosek D. K. należało ustalić krąg osób uprawnionych ewentualnie do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Z cytowanych powyżej przepisów wynika jednoznacznie, że wnuk może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, o ile żadne z dzieci nie jest w stanie zapewnić opieki osobie jej wymagającej. Obowiązek alimentacyjny polega na dostarczaniu środków utrzymania a także wychowania i ciąży na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie (art. 128 i nast. kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, dalej k.r.i.o.). Z mocy art. 23 i art. 27 k.r.i.o. obowiązek alimentacyjny małżonków względem siebie wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych w linii prostej i rodzeństwa. Obowiązek ten także ma charakter ustawowy. Przepis art. 129 k.r.i.o. ustala zasadę, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych, przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem, jeżeli natomiast jest kilku zstępnych lub wstępnych- obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. A zatem zstępni w stosunku do uprawnionego do alimentacji to jego dzieci, wnuki, prawnuki, a wstępni to rodzice i dziadkowie. Stopień pokrewieństwa określa się według liczby urodzeń, wskutek których powstało pokrewieństwo. Natomiast następujące przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ustalają zasady pokrewieństwa i powinowactwa: art. 617 § 1, zgodnie z którym krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Stopień pokrewieństwa określa się według liczby urodzeń, wskutek których powstało pokrewieństwo (§ 2); art. 618 § 1, w myśl którego z małżeństwa wynika powinowactwo między małżonkiem a krewnymi drugiego małżonka. Trwa ono mimo ustania małżeństwa. Linię i stopień powinowactwa określa się według linii i stopnia pokrewieństwa (§ 2). Z ustalonego wyżej kręgu zstępnych - dzieci W. B. opiekę nad nią może sprawować syn R. B. Obecnie nie pracuje już zawodowo, jest emerytem, chciał sprawować opiekę nad matką, proponował, aby wspólnie zamieszkali, ale W. B. woli zamieszkiwać oddzielnie i by opiekował się nią wnuk czyli D. K. Jak wynika z cytowanych przepisów kwestia opieki w kontekście wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego nie jest pozostawiona uznaniu osoby wymagającej opieki. D. K. mógłby uzyskać to świadczenie tylko w sytuacji, gdyby dzieci W. B. nie były w stanie sprawować nad nią opieki, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, skoro taką opiekę byłby w stanie sprawować syn. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że fakt sprawowania opieki przez odwołującego się wynika z wewnętrznych uzgodnień rodziny. Nadmienić należy, że wszystkie dzieci utrzymują kontakt z W. B. i w miarę swoich możliwości pomagają w opiece nad nią D. K. Nadmieniono, że z akt sprawy nie wynika, aby D. K. odmówiono zapoznania się z aktami sprawy, a jedynie sporządzenia kserokopii. Na powyższą decyzję D. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zdaniem skarżącego decyzja Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 18 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto skarżący podniósł, iż organy orzekające dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez niewłaściwe twierdzenie, że..."wnukowi przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, o ile żadne z dzieci nie jest w stanie zapewnić opieki osobie jej wymagającej" oraz naruszyły jego interes prawny Zarzucił naruszenie przez organ I instancji, prawa proceduralnego tj. odmowy wglądu do akt, a nie jak stwierdziło Kolegium Odwoławcze, sporządzenia kserokopii. W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych. Podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), a w szczególności przepis art. 17 ust. 1 i ust. 1a tej ustawy. Z przepisów tych wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu (pkt 1), innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 2) oraz opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami; konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 3). Z kolei przywołany przepis art. 17 ust. 1a stanowi, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Z treści tych przepisów wynika jednoznacznie, że uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wiążą się ściśle z obowiązkiem alimentacyjnym, który polega na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i ciąży na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie. Zgodnie z art. 617 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej, zaś stopień pokrewieństwa określa się według liczby urodzeń, wskutek których powstało pokrewieństwo (§ 2). Wśród krewnych w linii prostej rozróżnia się linię wstępną (rodzice, dziadkowie, pradziadkowie, itd.) oraz linię zstępną (dzieci, wnuki, prawnuki, itd.). Zgodnie natomiast z art. 129 § 1 kodeksu obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem. Kolejność obowiązku alimentacyjnego polega natomiast na tym, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Jak zatem z powyższego wynika opisane zasady dotyczące obowiązku alimentacyjnego obowiązujące na gruncie prawa rodzinnego zostały przyjęte przez ustawę o świadczeniach rodzinnych. Zestawienie treści art. 17 ust. 1 z treścią art. 17 ust. 1a ustawy jednoznacznie bowiem wskazuje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje w pierwszej kolejności osobom najbliższym, tj. matce, ojcu, dzieciom, czyli osobom spokrewnionym w pierwszym stopniu. Natomiast dalszym krewnym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko w przypadku, gdy nie ma osób najbliższych (spokrewnionych w pierwszym stopniu), albo gdy osoby te nie mogą wypełnić swojego obowiązku (zob. też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 lipca 2012r. sygn. akt II SA/Bk 334/12 (opubl. w: orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, że W. B. jest osobą w podeszłym wieku, o ustalonym stopniu niepełnosprawności, zaliczoną do I grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia na stałe. Wymaga opieki osób drugich. Jest wdową i ma troje dzieci: R. B., E. C. i B. S. W świetle powołanego przepisu art. 17 ust. 1a ustawy, skoro niepełnosprawna W. B. ma troje dzieci to przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dla skarżącego będącego jej wnukiem mogło nastąpić wyłącznie w razie ustalenia, że żadne z jego dzieci nie jest w stanie sprawować stałej opieki nad matką. Przepisy ustawy nie wyjaśniają, w jakich przypadkach przyjąć należy, że osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki "nie jest w stanie" tej opieki świadczyć. Oceny tej okoliczności dokonują zatem organy administracji zgodnie z logiką i zasadami doświadczenia życiowego. Zdaniem Sądu nie ulega jednak wątpliwości, że przesłanka ta dotyczy okoliczności uniemożliwiających w sposób obiektywny, a więc niezależny od woli osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną, sprawowanie przez te osoby opieki nad niepełnosprawnym krewnym. Z akt administracyjny sprawy nie wynika, by po stronie któregokolwiek z trojga dzieci W. B. istniała obiektywna przeszkoda uniemożliwiająca podjęcie opieki nad matką. Poza niepracującym zawodowo synem, R. B. opiekę taką mogą również sprawować pozostałe dzieci: E. C. i B. S. Wynika to z faktu, że za szczególną okoliczność, powodującą niemożność sprawowania opieki, nie może zostać uznana konieczność wykonywania pracy zarobkowej, skoro podstawową przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest właśnie rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu przeniesienia centrum swojej aktywności życiowej na sprawowanie opieki nad chorym. Również fakt niezamieszkiwania osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki nie stanowi przeszkody obiektywnej, to jest niemożliwej do przezwyciężenia, a jedynie przeszkodę natury faktycznej, która nie uzasadnia zwolnienia krewnych z rzeczonej opieki. Podobnie stwierdził NSA w wyroku z dnia 18 lipca 2012 r. (I OSK 198/12, LEX nr 1214520) uznając, że zawarte w art. 17 ust. 1 a ustawy unormowanie, iż osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być wykładane przy zastosowaniu przesłanek obiektywnych, do których nie należy sam fakt pozostawania w zatrudnieniu. W skardze postawiono zarzut, że decyzje naruszają konstytucyjną zasadę równości, potwierdzoną wyrokami Trybunału Konstytucyjnego. Wobec tego należy stwierdzić, że art. 17 ust. 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych dodany przez art. 13 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz.U. z 2009r" nr 217, poz. 1706), wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. W przepisie tym ustawodawca doprecyzował krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z ust. 1 a świadczenie to przysługuje przede wszystkim osobom najbliższym, tj. matce, ojcu, dzieciom, czyli osobom spokrewnionym w pierwszym stopniu. Z kolei dalszym krewnym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko w przypadku, gdy nie ma osób najbliższych, albo osoby te nie mogą wypełnij swojego obowiązku. Ostania nowelizacja przepisów ustawy, odnosząca się do świadczenia pielęgnacyjnego utrzymała zatem zasadę, że do świadczenia tego uprawnieni są krewni osoby wymagającej opieki i to z najbliższego kręgu, natomiast dalsi krewni tylko w warunkach precyzyjnie określonych w ustawie. Z akt sprawy w żaden sposób nie wynika, by skarżącemu odmówiono do nich dostępu. W treści notatki służbowej sporządzonej przez pracowników organu I instancji w dniu 28 czerwca 2012 r. napisano jedynie, że skarżącemu odmówiono sporządzenia kserokopii wywiadów środowiskowych, niedotyczących bezpośrednio skarżącego i jego rodziny, ze względu na ochronę wrażliwych danych osobowych. W tej sytuacji uznać należało, że zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i poprzedzająca ją decyzja I instancji, są zgodne z obowiązującym prawem. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego nakładają na organ obowiązek wydania decyzji o charakterze związanym, co oznacza, że przyznanie świadczenia może nastąpić wyłącznie po spełnieniu przesłanek wynikających z przepisów prawa (art. 17 ust. 1 i ust. 1a). Argumenty podnoszone przez skarżącego nie mogły zostać uwzględnione przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, albowiem dotyczyły one sfery pozaprawnej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.