IV SA/Wr 656/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant specjalista Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zasiłku celowego oddala skargę całości. Wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2015 r., doprecyzowanym następnie oświadczeniem z dnia 28 kwietnia 2015 r., L. F. (zwany dalej wnioskodawcą, stroną lub skarżącym) wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. o przyznanie środków na zakup żywności, odzieży, obuwia, środków czystości i higieny osobistej, doładowania telefonu, biletów (komunikacji zbiorowej, do teatru, kina, aquaparku, zoo), a także na pokrycie kosztów utrzymania mieszkania (czynsz, energia elektryczna) i kosztów podjęcia nauki w zawodzie technika elektroenergetyka taboru szynowego. W wyniku przeprowadzonej w dniu 28 kwietnia 2015 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego oraz na podstawie złożonych w tym samym dniu oświadczeń wnioskodawcy ustalono, że prowadzi on jednoosobowe gospodarstwo domowe. Mieszka w lokalu socjalnym, lecz nie uiszcza w terminie należnego czynszu. Opłaty za energię elektryczną są regulowane na bieżąco. Nie wystąpił o przyznanie dodatku mieszkaniowego, gdyż – jak twierdzi – nie miał zapewnionego finansowania swojej części czynszu. Jest osobą bez stałego miejsca zatrudnienia, niezarejestrowaną w urzędzie pracy z racji braku środków do życia i utrzymującą się z drobnych prac dorywczych, za które w miesiącu marcu otrzymał łącznie 52,00 złotych, a także z pomocy osób znajomych i "z cudu". Jest osobą w wieku [...] lat, zdrową, oczekującą na badania ortopedyczne oraz sygnalizującą stan osłabienia organizmu spowodowany niedożywieniem. W toku postępowania podjęto próbę zawarcia z wnioskodawcą kontraktu socjalnego. Oświadczył on jednak, że proponowane warunki nie zostały dostatecznie sprecyzowane, w szczególności w zakresie interesującego stronę zawodu technika energetyka taboru szynowego. Strona odnosząc się do kontraktu socjalnego podała, że istnieje możliwość jego zawarcia, lecz na warunkach przez niego przedstawionych, obejmujących zabezpieczenie minimum egzystencji, uregulowania całkowitego zadłużenia czynszowego, zapewnienie edukacji a następnie zatrudnienia na odpowiednim stanowisku pracy (maszynisty pojazdów trakcyjnych lub pilota lotniczego). Nie przyjął on również zaproponowanej mu pracy na stanowisku pracownika ochrony na terenie obiektów handlowych. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] Prezydent Miasta W., działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., zwanej dalej u.p.s.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, zwanej dalej k.p.a.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), odmówił przyznania stronie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności, kosztów utrzymania mieszkania, odzieży, obuwia, środków czystości i higieny osobistej, doładowania telefonu, biletów komunikacji zbiorowej, do teatru, kina, aquaparku, zoo oraz kosztów podjęcia nauki w zawodzie technika elektroenergetyka taboru szynowego. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podkreślił, że zaspokojenie potrzeb osób i rodzin uzależnione jest od ich zgodności z celami pomocy społecznej i możliwości ich realizacji. Istotnym czynnikiem jest również współdziałanie osoby ubiegającej się o wsparcie, tak aby czynności podejmowane przez organy pomocowe miały za zadanie wesprzeć daną osobę w przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych. Powołując się na przepisy ustawy o pomocy społecznej organ wskazał również, że m.in. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, czy nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia mogą by podstawą do odmowy przyznania świadczenia. Zdaniem organu pierwszej instancji, wnioskodawca w niniejszej sprawie odmówił współpracy z pracownikiem socjalnym w szczególności poprzez odmowę podpisania kontraktu socjalnego oraz podjęcia zatrudnienia na zaproponowanym stanowisku pracownika ochrony. Nie wykorzystał on także swoich własnych możliwości i predyspozycji w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji w jakiej się znalazł. Jest on bowiem osobą w wieku produkcyjnym, zdolną do podjęcia każdej pracy zarobkowej, która umożliwi samodzielną egzystencję i nie ma podstaw, aby w odniesieniu na każdą propozycję prezentował negatywne stanowisku. Nie przedłożył on przy tym żadnej dokumentacji medycznej, z której wynikałyby przeciwskazania do podjęcia pracy określonego rodzaju. Kierując się zasadami i celami pomocy społecznej, a także uznaniowym charakterem zasiłku celowego, organ pierwszej instancji, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego i ustalonych okoliczności faktycznych, uznał za nieuzasadnione przyznane stronie zasiłku celowego na zawnioskowane przez niego potrzeby. Dodał również, że strona może korzystać ze wsparcia takich instytucji jak PCK lub PKPS, czy też wystąpić o przyznanie dodatku mieszkaniowego i dodatku energetycznego na pokrycie kosztów bieżącego utrzymania mieszkania. Odwołując się od powyższej decyzji wnioskodawca wskazał, że odmowa przyznania środków do życia i pomocy dostosowanej do konkretnej sytuacji osoby pozbawionej zabezpieczenia socjalnego jest nieludzka i dyskryminująca, nie wspiera jednostki w wykorzystaniu własnych możliwości i powrotu na rynek pracy oraz nie stanowi realizacji przepisów o pomocy społecznej. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy – powołując się na przepisy ustawy o pomocy społecznej – wskazał, że sygnalizowane przez skarżącego potrzeby podlegały zaspokojeniu w drodze zasiłku celowego, który należy do fakultatywnych form pomocy społecznej. Oznacza to, że ocena okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku ustawodawca pozostawia swobodnej ocenie organu w ramach tzw. uznania administracyjnego. Taka konstrukcja świadczenia jest o tyle istotna, że organy pomocy społecznej dysponują niewystarczającymi zasobami finansowymi na zaspokojenie wszystkich potrzeb osób wymagających wsparcia. Kolegium podkreśliło ponadto, że zadaniem pomocy społecznej nie jest rozwiązywanie wszystkich problemów życiowych jednostki, lecz jedynie udzielenie jej przejściowego wsparcia zmierzającego do przezwyciężenia trudności życiowych. Wskazana zasada subsydiarności oznacza więc – zdaniem organu – że świadczenia z pomocy społecznej, w tym zasiłek celowy, przysługują tylko wtedy, gdy ich przyznanie uzasadniają z jednej strony warunki materialne, a z drugiej nieporadność wnioskującego lub nieskuteczność podjętych przez niego działań. Należy wziąć również pod uwagę, że wnioskodawca nie może pozostawać bierny w oczekiwaniu na pomoc, lecz winien współdziałać z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu swojej ciężkiej sytuacji życiowej. Obowiązek współdziałania powinien być rozumiany szeroko i obejmować wszystkie zachowania beneficjenta zmierzające do przezwyciężenia trudnej sytuacji – od skomplikowanych po bardzo proste czynności, w tym w szczególności zachowania określone w kontrakcie socjalnym, będącym pisemną umową określającą uprawnienia i zobowiązania jej stron, w ramach wspólnie podejmowanych działań zmierzających do przezwyciężenia trudnej sytuacji osoby (rodziny). Bierna postawa wnioskodawcy w tym zakresie może spowodować bowiem odmowę przyznania świadczenia, co wynika wprost z art. 11 ust. 2 u.p.s. Dalej organ odwoławczy odnosząc się do stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie podkreślił, że strona odmówiła podpisania kontraktu socjalnego z powodów, które wskazują wyłącznie na niechęć podjęcia jakiejkolwiek współpracy z pracownikiem socjalnym i uczynienie z pomocy społecznej stałego i prostego źródła comiesięcznego utrzymania. Na brak woli podjęcia przez stronę działań zmierzających do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej w ramach własnych uprawnień i możliwości wskazuje również w ocenie Kolegium, odmowa złożenia wniosku o dodatek mieszkaniowy i dodatek energetyczny, a także odmowa podjęcia zatrudnienia na stanowisku pracownika ochrony, mimo braku udokumentowanych przeciwskazań zdrowotnych. Powyższe okoliczności świadczą zdaniem organu odwoławczego o braku współdziałania strony z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu swojej sytuacji życiowej, zwłaszcza że korzystając ze wsparcia społecznego od kilku lat, ma on wiedzę o zasadach ustalania prawa do świadczeń. Stąd też decyzję o odmowie przyznania zasiłku celowego należało uznać za uzasadnioną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona podniosła, że decyzja organu odwoławczego jest nieludzka i dyskryminująca oraz "(...) ma charakter kary śmierci z przyczyn biologicznych odłożonych w czasie". W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podstawą materialną wydanego rozstrzygnięcia były przepisy ustawy o pomocy społecznej, która w art. 2 ust. 1 wskazuje, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także zapobieganie wskazanym w art. 2 ust. 1 przywołanej ustawy trudnym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s.). Przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Jedną z form pomocy społecznej jest zasiłek celowy, który może zostać przyznany w celu zaspokojenia bytowej potrzeby, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.). Podkreślić należy, że zasiłek celowy jest świadczeniem uznaniowym, co oznacza, że organ orzekając w konkretnej sprawie może więc, a nie musi przyznać wnioskowaną pomoc, oceniając sytuację wnioskodawcy. Wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych danej sprawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1114/13, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1192/12 oraz z 21 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1920/11). Jedną z okoliczności szczególnych jakie winny zostać wzięte pod uwagę przy udzielaniu pomocy społecznej jest kwestia współdziałania wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu jego trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie, niemniej jednak przepisy dokładnie nie wskazują sposobu jego realizacji, co przesądza o pozostawieniu kwestii oceny postawy wnioskodawców w tym zakresie organom pomocowym. W ocenie Sądu przywiązanie szczególnej uwagi do realizacji obowiązku współdziałania jest istotna z tego punktu widzenia, że pomoc społeczna nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń. W związku z tym bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia, o czym mowa m.in. art. 11 ust. 2 u.p.s. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu – stanowiącego również podstawę prawną powołaną przez organy orzekające w niniejszej sprawie – brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Z przywołanego przepisu wynika bezsprzecznie, że organy pomocowe zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek wymienionych w cytowanym przepisie, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania bądź wstrzymanie świadczeń. Wobec tego na organach obu instancji spoczywa obowiązek przeanalizowania również w tym aspekcie postępowania osoby domagającej się świadczenia na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Sądu powyższemu obowiązkowi organy obu instancji w rozpatrywanej sprawie uczyniły zadość. Z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika bowiem, że skarżący notorycznie odmawia podania jakichkolwiek bliższych informacji na temat rzeczywistego dochodu i źródeł jego pozyskania twierdząc, że utrzymuje się z drobnych prac dorywczych oraz "z cudu". Nie jest on zainteresowany aktywizacją na rynku zawodowym, o czym świadczy jego negatywna postawa w odniesieniu do samej tylko czynności zarejestrowania się w urzędzie pracy, czy też brak bliższego zainteresowania się proponowanym przez pracownika socjalnego stanowiskiem pracownika ochrony. Nie można przy tym zaaprobować prezentowanego przez skarżącego założenia, że każda propozycja pracy będzie pozostawała w konflikcie ze stanem jego zdrowia i oczekiwaniami zarówno co do warunków jej wykonywania jak i należnego wynagrodzenia. Pomijając już okoliczność, że nie przedkłada on jakichkolwiek wiarygodnych dokumentów lekarskich w tym zakresie podkreślić trzeba, że przed podjęciem jakiegokolwiek stosunku pracy zobowiązany będzie on do zrealizowania wstępnych badań profilaktycznych z udziałem uprawnionego lekarza, który wówczas oceni, czy sygnalizowane dolegliwości stanowią przeszkodę w podjęciu zatrudnienia na danym stanowisku. Na brak współdziałania wskazuje również postawa skarżącego względem ewentualnych możliwości polepszenia swojej sytuacji poprzez uzyskanie dodatku mieszkaniowego lub dodatku energetycznego. Świadczy o tym również odmowa zawarcia kontraktu socjalnego w zaproponowanej wersji z jednoczesnym przedstawieniem swoich warunków, obejmujących m.in. przekwalifikowanie w wybranym zawodzie (technika elektroenergetyka, maszynisty pojazdów trakcyjnych lub pilota lotniczego). Wbrew twierdzeniom strony wyrażonym w skardze, działania organów pomocowych nie zmierzają do pogorszenia jego sytuacji osobistej, lecz mają doprowadzić do jej polepszenia. Efektu tego nie da się jednak osiągnąć bez woli beneficjenta pomocy, który winien także ze swojej strony dołożyć należytej staranności w celu poprawy swojego położenia. Wydana decyzja nie ma też w żaden sposób nieludzkiego czy dyskryminującego charakteru. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszały przepisów prawa w stopniu uzasadniających ich uchylenie. Odmowa przyznania zasiłku celowego – w świetle zgromadzonego materiału dowodowego – pozostaje bowiem w zgodzie z przepisami prawa materialnego i procesowego, w oparciu o które została wydana oraz nie stanowi przekroczenia granic zastosowanego w niniejszej sprawie uznania administracyjnego. Mając zatem na uwadze, że wniesiona skarga okazała się nieuzasadniona, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.