IV SA/Wr 657/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant specjalista Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zasiłku celowego oddala skargę w całości. Wnioskiem z dnia 10 grudnia 2014 r. L. F. (zwany dalej wnioskodawcą, stroną lub skarżącym) wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. o udzielenie pomocy na wyżywienie oraz spłatę zadłużenia lokalu socjalnego z uwagi na ciężką sytuacją materialną, niemożność podjęcia pracy z uwagi na problemy zdrowotne, a także brak wsparcia dostosowanego do jego indywidualnych potrzeb. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] Prezydent Miasta W. odmówił przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego na zakup żywności i spłatę zadłużenia lokalu socjalnego z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego spowodowany postawą wnioskodawcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpoznaniu odwołania strony, decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania strona sprecyzowała swoje żądanie, wskazując że oczekuje wsparcia na wyżywienie i spłatę zadłużenia lokalu mieszkalnego w kwocie 3200,52 złotych. W wyniku przeprowadzonej w dniu 16 i 29 kwietnia 2015 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Mieszka w lokalu socjalnym, lecz nie uiszcza w terminie należnego czynszu. Opłaty za energię elektryczną są regulowane na bieżąco. Nie wystąpił o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Jest osobą bez stałego miejsca zatrudnienia, niezarejestrowaną w urzędzie pracy, zdrową, lecz sygnalizującą stan osłabienia organizmu spowodowany niedożywieniem. Strona oświadczyła, że w listopadzie 2014 r. nie osiągnęła jakichkolwiek dochodów, zaś w okresie 12 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku nie uzyskała jednorazowego dochodu przekraczającego kwotę 2710 złotych. Dodała ponadto, że utrzymuje się z pomocą osób trzecich i instytucji oraz korzysta również z jadłodajni (oświadczenie z dnia 16 kwietnia 2015 r.). Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] Prezydent Miasta W., działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., zwanej dalej u.p.s.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, zwanej dalej k.p.a.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), odmówił przyznania stronie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności oraz spłatę zadłużenia lokalu socjalnego. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podkreślił, że zaspokojenie potrzeb osób i rodzin uzależnione jest od ich zgodności z celami pomocy społecznej i możliwości ich realizacji. Istotnym czynnikiem jest również współdziałanie osoby ubiegającej się o wsparcie, tak aby czynności podejmowane przez organy pomocowe mogły wesprzeć daną osobę w przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych. Powołując się na przepisy ustawy o pomocy społecznej organ wskazał również, że m.in. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, czy nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia mogą by podstawą do odmowy przyznania świadczenia. Zdaniem organu pierwszej instancji, wnioskodawca w niniejszej sprawie przejawia postawę świadczącą o braku współpracy i chęci w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji. Z posiadanym dokumentów bowiem wynika, że z dniem 7 października 2014 r. utracił status osoby bezrobotnej i nie wykazuje żadnej inicjatywy w celu ponownego zarejestrowania się w urzędzie pracy, a tym samym pozyskania choćby ubezpieczenia zdrowotnego. Organ podkreślił również, że strona jest osobą w wieku produkcyjnym, posiadającą kwalifikacje i doświadczenie zawodowe, a więc zdolną do podjęcia zatrudnienia i zaspokojenia niezbędnych potrzeb we własnym zakresie. Nie może ona przy tym oczekiwać, że każde jej żądanie przyznania pomocy społecznej zostanie zrealizowane bez współdziałania z jej strony i bez podejmowania starań mogących poprawić jej sytuację życiową, materialną czy zdrowotną. A taką aktywnością byłoby chociażby złożenie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego i energetycznego. Odwołując się od powyższej decyzji wnioskodawca wskazał, że odmowa przyznania środków do życia jest nieludzka i dyskryminująca, prowadzi do naruszenia godności i człowieczeństwa oraz stanowi dowolną interpretację jego słów. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy – powołując się na przepisy ustawy o pomocy społecznej – wskazał, że przesłanką przyznania świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego jest wsparcie danej osoby lub rodziny w przezwyciężeniu trudnej sytuacji i zaspokojeniu niezbędnej potrzeby życiowej, lecz z uwzględnieniem jej aktywnego w tym udziału. Konieczne jest również spełnienie odpowiedniego kryterium dochodowego, okoliczności szczególnych (bezrobocie, alkoholizm, długotrwała choroba) przy jednoczesnym braku wystąpienia przesłanek negatywnych określonych w art. 11 – 12 u.p.s. W ocenie Kolegium, skoro zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, to potrzeby takie muszą istnieć w rzeczywistości oraz służyć zabezpieczeniu egzystencji. Takich kryteriów nie spełnia konieczność spłaty zadłużenia czynszowego. Natomiast odnosząc się do potrzeby wyżywienia organ stwierdził, że choć stanowi ona w istocie niezbędną potrzebę bytową, to jej zaspokojenie musi być również poprzedzone wykazaniem, że wnioskodawca podjął starania w celu jej zabezpieczenia wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W niniejszej sprawie wnioskodawca – zdaniem Kolegium – nie podjął takich działań, gdyż nie występował o przyznanie dodatku mieszkaniowego, czy też o oddłużenie mieszkania. Nie starał się również poprawić własnej sytuacji bytowej rejestrując się w urzędzie pracy. Powyższe okoliczności przemawiają za stwierdzeniem, że strona nie podjęła współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu sytuacji bytowej i nie wykorzystała swoich zasobów i możliwości. Stąd też w ocenie organu odwoławczego uzasadnione było orzeczenie o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy, a decyzja wydana przez organ pierwszej instancji nie ma cech dowolności i nie narusza granic uznania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona podniosła, że odmowa przyznania środków do życia i pomocy dostosowanej do potrzeb konkretnej osoby jest nieludzka i dyskryminująca oraz prowadzi do niezaspokojenia minimum socjalnego i minimum egzystencji, a wydana decyzja "(...) ma charakter kary śmierci z przyczyn biologicznych odłożonych w czasie". W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podstawą materialną wydanego rozstrzygnięcia były przepisy ustawy o pomocy społecznej, która w art. 2 ust. 1 wskazuje, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także zapobieganie wskazanym w art. 2 ust. 1 przywołanej ustawy trudnym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s.). Przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Jedną z form pomocy społecznej jest zasiłek celowy, który może zostać przyznany w celu zaspokojenia bytowej potrzeby, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.). W tym miejscu trzeba stwierdzić, że zasadnie organ odwoławczy dostrzegł różnicę pomiędzy dwiema sygnalizowanymi przez stronę potrzebami: wyżywienia i spłaty zadłużenia. O ile nie pozostawia wątpliwości, że konieczność zapewnienia wyżywienia stanowi potrzebę bytową, o tyle już spłata zadłużenia takiego kryterium w pełnym zakresie nie będzie spełniała, a więc brak było podstaw do przyznania skarżącemu wsparcia w tym zakresie. Podkreślić należy, że zasiłek celowy jest świadczeniem uznaniowym, co oznacza, że organ orzekając w konkretnej sprawie może więc, a nie musi przyznać wnioskowaną pomoc, oceniając sytuację wnioskodawcy. Wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych danej sprawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1114/13, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1192/12 oraz z 21 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1920/11). Jedną z okoliczności szczególnych jakie winny zostać wzięte pod uwagę przy udzielaniu pomocy społecznej jest kwestia współdziałania wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu jego trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie, niemniej jednak przepisy dokładnie nie wskazują sposobu jego realizacji, co przesądza o pozostawieniu kwestii oceny postawy wnioskodawców w tym zakresie organom pomocowym. W ocenie Sądu przywiązanie szczególnej uwagi do realizacji obowiązku współdziałania jest istotna z tego punktu widzenia, że pomoc społeczna nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń. W związku z tym bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia, o czym mowa m.in. art. 11 ust. 2 u.p.s. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu – stanowiącego również podstawę prawną powołaną przez organy orzekające w niniejszej sprawie – brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Z przywołanego przepisu wynika bezsprzecznie, że organy pomocowe zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek wymienionych w cytowanym przepisie, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania bądź wstrzymanie świadczeń. Wobec tego na organach obu instancji spoczywa obowiązek przeanalizowania również w tym aspekcie postępowania osoby domagającej się świadczenia na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Sądu powyższemu obowiązkowi organy obu instancji w rozpatrywanej sprawie uczyniły zadość. Z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika bowiem, że skarżący notorycznie odmawia podania jakichkolwiek bliższych informacji na temat rzeczywistego dochodu i źródeł jego pozyskania. Nie jest on zainteresowany aktywizacją na rynku zawodowym, o czym świadczy jego negatywna postawa w odniesieniu do samej tylko czynności zarejestrowania się w urzędzie pracy, czy też brak bliższego zainteresowania się proponowanymi przez pracownika socjalnego ofertami zatrudnienia. Nie można przy tym zaaprobować prezentowanego przez skarżącego założenia, że każda propozycja pracy będzie pozostawała w konflikcie ze stanem jego zdrowia i oczekiwaniami zarówno co do warunków jej wykonywania jak i należnego wynagrodzenia. Pomijając już okoliczność, że nie przedkłada on jakichkolwiek wiarygodnych dokumentów lekarskich w tym zakresie podkreślić trzeba, że przed podjęciem jakiegokolwiek stosunku pracy zobowiązany będzie on do zrealizowania wstępnych badań profilaktycznych z udziałem uprawnionego lekarza, który wówczas oceni, czy sygnalizowane dolegliwości stanowią przeszkodę w podjęciu zatrudnienia na danym stanowisku. Na brak współdziałania wskazuje również postawa skarżącego względem ewentualnych możliwości polepszenia swojej sytuacji poprzez uzyskanie dodatku mieszkaniowego lub dodatku energetycznego, czy choćby wystąpienie z wnioskiem o oddłużenie lokalu mieszkalnego. Wbrew twierdzeniom strony wyrażonym w skardze, działania organów pomocowych nie zmierzają do pogorszenia jego sytuacji osobistej, lecz mają doprowadzić do jej polepszenia. Efektu tego nie da się jednak osiągnąć bez woli beneficjenta pomocy, który winien także ze swojej strony dołożyć należytej staranności w celu poprawy swojego położenia. Wydana decyzja nie ma też w żaden sposób nieludzkiego czy dyskryminującego charakteru. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszały przepisów prawa w stopniu uzasadniających ich uchylenie. Odmowa przyznania zasiłku celowego – w świetle zgromadzonego materiału dowodowego – pozostaje bowiem w zgodzie z przepisami prawa materialnego i procesowego, w oparciu o które została wydana oraz nie stanowi przekroczenia granic zastosowanego w niniejszej sprawie uznania administracyjnego. Mając zatem na uwadze, że wniesiona skarga okazała się nieuzasadniona, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.