IV SA/Wr 658/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Wanda Wiatkowska- Ilków Protokolant st. asystent sędziego Aleksandra Dobosiewicz- Sass po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje adw. A.S. kwotę 295,20 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) w tym 23 % VAT od Skarbu Państwa -Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu sądowym . Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) dalej k.p.a. art. 3 ust. 3 i 4, art. 8 ust.1, art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) dalej u.p.s. oraz art. 3 ust. 1, art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. nr 267, poz. 2259), którą po rozpatrzeniu odwołania M. D. (dalej: skarżący), utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Zespołu Pracy Socjalnej nr 4 Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] 2014 odmawiającą przyznania zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. Organ I instancji decyzją z dnia 7 kwietnia 2014 r. wydaną na podstawie art. 3, art.4, art. 18 ust.1 pkt. 6, art. 106 u.p.s., § 1 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 29 lipca 2012 roku w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy (Dz. U. nr 127, poz.1055) oraz art. 3 ust. 1, art. 5 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", odmówił skarżącemu przyznania zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. W uzasadnieniu podał, że skarżący we wniosku z dnia 12 marca 2014 r. nie sprecyzowała formy pomocy, mimo informacji uzyskanych od pracownika socjalnego, na podstawie przepisów "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" został przyznany skarżącemu decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] zasiłek celowy na żywność w formie jednego gorącego posiłku od 9 kwietnia 2014 r. do 30 maja 2014 r. W związku z tym w okresie na jaki przyznano posiłki zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności nie przysługuje. Organ wskazał, że zasada ta stosowana jest bez wyjątku wobec wszystkich wnioskodawców Ośrodka Pomocy Społecznej. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżący samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe, jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy, dochód jego stanowi 271 zł (zasiłek okresowy), a kryterium dochodowe wynosi 813 zł. Od decyzji tej skarżący odwołał się wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, niezwłoczne rozpatrzenie odwołania i jego doręczenie, poinstruowanie MOPS o formalnych zasadach biurowości obowiązujących przy wypełnianiu kwestionariusza wywiadu przez pracownika socjalnego. Ponadto wniósł o wydanie postanowienia sygnalizacyjnego w trybie art. 20 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych w związku z obecnym odwołaniem i poprzednimi. W uzasadnieniu podał, że spełnia ustawowe kryteria przyznania zasiłku celowego na zakup żywności, czego organ nie zakwestionował. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...]., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podało, że ustawa o pomocy społecznej stanowi w art. 2 ust. 1, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Celem pomocy społecznej zaspakajanie "niezbędnych" potrzeb życiowych, rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Zgodnie z art. 3 ust. 4 potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W przepisach tych ustanowiono zasady indywidualizacji i fakultatywności świadczeń z pomocy społecznej. Zasada indywidualizacji dotyczy z jednej strony indywidualnego rozpoznania świadczeń, z drugiej zaś dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do indywidualnych właściwości świadczeniobiorcy. Zasada fakultatywności polega na niemożności domagania się przez osoby i rodziny ubiegające się świadczenia pomocy społecznej, aby przyznano im je w określonym rodzaju, formie i rozmiarze. Powinni oni również wykorzystywać własne środki i możliwości. Z uwagi na ograniczoność środków, którymi dysponują organy pomocy społecznej, a także z uwagi na wielość potrzebujących, takie całkowite zaspokojenie potrzeb jest niemożliwe. Dalej Kolegium Odwoławcze podało, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze musi rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia . W oparciu o wielkość środków pozostających do rozdysponowania na pomoc w formie zasiłków celowych na dożywianie w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", przedstawione zostały także zasady wyliczania wysokości zasiłków celowych na rzecz poszczególnych wnioskodawców w zależności od osiąganego dochodu (tj. w granicach ustalonego kryterium) i wielkości rodziny (tj. w wysokości 30 zł na osobę w rodzinie) oraz zasada przyznawania w miesiącu jednego świadczenia z tego tytułu (tj. świadczenia w formie niepieniężnej w postaci posiłku lub świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności). Zgodnie z przyjętymi zasadami rozdziału środków skarżącemu przyznano pomoc w formie jednego gorącego posiłku od dnia 9 kwietnia 2014 r. do 30 maja 2014 r., tym samym w okresie na jaki przyznano posiłki odmówiono zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. W ocenie Kolegium organ I instancji odmawiając przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności działał w granicach uznania administracyjnego . Organ I instancji w ramach realizacji przyznanych zadań ustalił hierarchię realizacji zgłaszanych potrzeb kwalifikujących się wnioskodawców pomocy społecznej uwzględniając z jednej strony ograniczoną ilość środków, a z drugiej zwiększoną ilość osób objętych prawem do zasiłku celowego. I tak organ przyjął zasadę przyznawania w miesiącu jednego świadczenia tj. świadczenia w formie niepieniężnej w postaci posiłku lub świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. Kolegium nie uwzględniło żądanie skarżącego o sygnalizacji w trybie art. 20 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zaskarżył w całości przedmiotową decyzję Kolegium, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania (art. 10 k.p.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz wnosząc o jej uchylenie, a także stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący podał, że ograny przekroczyły granicę uznania administracyjnego, ponieważ w aktach sprawy brak dowodu na poparcie stanowiska o braku środków finansowych na pomoc społeczną, który to argument był podstawą odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup żywności. Zdaniem skarżącego organy nie przytoczyły podstawy prawnej uzasadniającej przyjęty sposób rozdziału środków z pomocy społecznej, co uniemożliwiło sądową kontrolę trafności rozstrzygnięcia w sprawie. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji lub postanowienia następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Przedmiotem oceny Sądu jest legalność decyzji o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. Materialnoprawną podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. nr 267, poz. 2259 ze zm.). Zgodnie z art. 3 i art. 5 tej ustawy pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód nie przekracza 150% kryterium dochodu określonego w ustawie o pomocy społecznej. Nie ulega wątpliwości, że świadczenie z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego przyznawane w oparciu o ww. ustawę ma charakter uznaniowy. W takim przypadku organ ma zatem obowiązek przeprowadzić wszechstronne postępowanie wyjaśniające i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, tak aby rozstrzygnięciu nie można było zarzucić dowolności. Organ nie ma jednak obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy. Zatem kontrola sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do zbadania, czy wszystkie te wymogi zostały zachowane. W świetle art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Program państwa w zakresie dożywiania", do udzielania pomocy w zakresie dożywiania, z wyłączeniem pomocy określonej w art. 6a, mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Zatem wydając decyzję z zakresu pomocy społecznej organ winien kierować się między innymi wskazaniami zawartymi w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej , stanowiącymi, że rodzaj i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wobec ograniczonych środków finansowych organ nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc w zgłaszanej przez nie wysokości. Musi zatem przyjąć obiektywne kryteria, według których dokonuje rozdziału środków finansowych (por. wyrok NSA z 2 sierpnia 2012 r., II OSK 407/12). Wskazać należy, że rozstrzygnięcie podejmowane w ramach uznania administracyjnego obejmuje m.in. prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sam fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2007 r., I OSK 1464/06). W motywach wyroku z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt SK 15/01 (OTK 8/01, poz. 252) Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, że cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy. Celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zastępowanie osobistej aktywności osób w tym zakresie. Pomoc nie może polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego. A zatem rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej organ winien brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielania pomocy. Winien on uwzględniać sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres udzielonej mu ze środków publicznych pomocy. Stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest bowiem zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w ramach posiadanego budżetu przyjął zasadę przyznawania zasiłków w kwocie 30 zł na osobę w rodzinie i dlatego przyznał skarżącemu decyzją z dnia[...] kwietnia 2014 r. nr [...] zasiłek celowy na żywność w formie jednego gorącego posiłku od [...] kwietnia 2014 r. do 30 maja 2014 r., natomiast decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] odmówiono zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności za ten sam okres. W ocenie Sądu organy obu instancji odmawiając przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności działały w granicach uznania administracyjnego. Wbrew zarzutom skarżącego, nie została naruszona zasada czynnego udziału strony w postępowaniu. Dokumenty organu I instancji znane były skarżącemu, bowiem to on złożył wniosek o przyznanie pomocy, wywiad przeprowadzony był z jego udziałem i przez niego podpisany. Ponadto oświadczenie skarżącego z dnia 17 marca 2014 r. zostało własnoręcznie napisane i podpisane. W sprawie nie było nowych akt wymagających zapoznania z nimi skarżącego. Skoro zatem zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 5 ust. 1 o ustanowieniu programu wieloletniego "Program państwa w zakresie dożywiania" (czy też szerzej - w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Wobec tego nie można wywodzić roszczenia o przyznanie pomocy społecznej w formie w nim przewidzianej. Organ mógł zatem zakres rozstrzygnięcia ustalić sam. Nie można w tej sytuacji uznać zasadności zarzutów naruszenia art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Odnosząc się do sformułowanych zarzutów względem Kolegium dotyczących nie poinstruowania MOPS o zasadach biurowych obowiązujących przy wypełnianiu kwestionariusza wywiadu przez pracownika socjalnego Sąd stwierdza, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poinformowano skarżącego, że nie ma podstaw do sygnalizacji w trybie art. 20 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. W świetle powyższego decyzje zaskarżonej treści uznać należy za prawidłowe. W niczym bowiem nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy, jak i przepisów postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o przyznaniu ustanowionemu dla skarżącego z urzędu pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu uzasadnia treść art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. z 2013 r. Dz. U. poz. 461).