IV SA/Wr 665/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.) Protokolant Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 1 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. [...] w L. na uchwałę Rady Miejskiej L. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady Miejskiej L. oddala skargę. W dniu 18 maja 2010 r. Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa im. [...] w L., na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", złożyła do Rady Miejskiej L. dalej R.M. wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym Rady Miejskiej L. R. K. w trybie art. 30 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy, z przyczyn niedotyczących pracowników, z powodu braku możliwości zapewnienia pensum dydaktycznego. Uzasadniając swe żądanie strona skarżąca podniosła, że powodem wypowiedzenia umowy o pracę jest brak możliwości zapewnienia R. K. zajęć dydaktycznych w związku ze zmniejszeniem się liczby studentów w Państwowej Wyższej Szkole Zawodowej, a tym samym mniejszą liczbą godzin dydaktycznych. Mając na względzie interes pracodawcy, polegający na uniknięciu wypłacania wynagrodzenia za nieprzepracowane godziny w sytuacji, kiedy będzie ich mniej, konieczne było zdaniem wnioskodawcy rozwiązanie stosunku pracy. Ponadto pracodawca podał, że podjął decyzje o rozwiązaniu pracy biorąc pod uwagę następujące kryteria: - wykształcenie nauczycieli i prowadzone przez nich przedmioty, - przynależność do minimum kadrowego, - ochronę prawną, - inne miejsce pracy. Dodatkowo pracodawca podał, że w związku z m.in. niżem demograficznym rok rocznie zmniejsza się liczba studentów, a tym samym liczba grup, czego konsekwencją jest zmniejszenie się godzin zajęć dydaktycznych, co przekłada się na liczbę etatów. Jednocześnie pracodawca oświadczył, że podstawą rozwiązania stosunku pracy nie były zdarzenia związane z wykonywaniem przez R. K. mandatu radnego. Uchwałą z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia przytoczonego wniosku, R.M. nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Uzasadniając swe stanowisko, po zapoznaniu się z materiałem dostarczonym przez PWSZ, Rada uznała, że wypowiedzenie ma związek z wcześniejszą próbą zwolnienia radnego, jako skutek jego wypowiedzi dotyczących wyboru władz Szkoły, co było przedmiotem obrad Rady i wyroków sądowych. Wcześniejsze wypowiedzenie za bezskuteczne uznał Sąd Rejonowy i Sąd Okręgowy w prawomocnym wyroku. Sprawa z powództwa cywilnego PWSZ przeciwko Radnemu o naruszenie dóbr osobistych była rozpatrywana również przez Sąd Okręgowy i Sąd Apelacyjny, w obydwu instancjach powództwo zostało oddalone, podobnie jak skarga kasacyjna złożona do Sądu Najwyższego przez PWSZ. Uczelnia również skarżyła w dwóch instancjach poprzednią uchwałę R.M. o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę z dr. R. K., obydwa wnioski o unieważnienie uchwały zostały oddalone. Wszystkie te działania Uczelni wskazują na trwały charakter działań wobec radnego, zmierzających do zwolnienia go z pracy w Państwowej Wyższej Szkole Zawodowej. Rada podkreśliła, że obowiązkiem każdego radnego jako funkcjonariusza publicznego, jest ujawnianie wszelkie wątpliwości dotyczące działań instytucji publicznych. Zdaniem R.M., pracodawca nie może karać radnego, pod żadnym pozorem, jeśli jego działalność związana jest ze sprawami publicznymi, temu służy szczególna ochrona wyrażona w art. 25 ust. 1 u.s.g. Każdy radny zobowiązany jest do dbałości o dobro publiczne, nawet jeśli jego pracodawca ma inne zdanie. Wobec powyższego R.M. odmówiła udzielenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę z dr. R. K. apelując do władz Uczelni o przestrzeganie prawa oraz poszanowanie wyroków sądowych. Wnioskodawca nie zgodził się z podjętą uchwałą z dnia 26 czerwca 2010 r. i pismem z dnia 21 lipca 2010 r. wezwał R.M do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 21 września 2010 r. pełnomocnik Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na uchwałę z dnia 26 czerwca 2010 r. R.M. wnosząc o jej uchylenie, zarzucając, że narusza ona art. 25 ust. 2 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez niepodjęcie przez R.M. uchwały w sprawie odmowy wyrażenia zgody na odwołanie radnego ze stanowiska w terminie 30 dni, a następnie podjęcie, po upływie powyższego terminu uchwały nie wyrażającej zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. Zdaniem skarżącego niepodjęcie w stosownym terminie uchwały jest równoznaczne z wyrażeniem zgody na rozwiązanie stosunku pracy w rozumieniu art. 25 ust. 2 u,s.g. Ponadto strona skarżąca zarzucił R.M. naruszenie przepisów art. 25 ust. 2 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wypowiedzenie ma związek z wcześniejszą próbą zwolnienia radnego, jako skutek jego wcześniejszych wypowiedzi dotyczących wyboru władz Szkoły, a postawą rozwiązania stosunku pracy z radnym są zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego mandatu, kiedy z przedstawionych we wniosku okoliczności sprawy wynika jednoznacznie, iż przyczyną zwolnienia jest sytuacja kadrowa uczelni. Pełnomocnik zarzucił również uchwale wydanej przez R.M. naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP, poprzez brak wszechstronnej oceny okoliczności niniejszej sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego i podjęcie uchwały w oparciu o nieobiektywne, nierzetelne i niemerytoryczne ustalenie stanu faktycznego. Oprócz powyższych zarzutów skarżący wskazał również na zastrzeżenia, które budzi tryb i sposób podjęcia uchwały. W odpowiedzi Gmina wniosła o oddalenie skargi. Wskazała przy tym, że zaskarżona uchwała zawierała uzasadnienie będące załącznikiem do uchwały, z którego wynika czym R.M. kierowała się odmawiając zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Rada Miejska uznała, że żaden z przepisów prawa na zakazuje podjęcia zaskarżonej uchwały po upływie 30 dni od daty wpływu stosownego wniosku. Zdaniem Rady przytoczone wyroki Sadu Najwyższego rozpatrywane były przed sądami na tle sporów pracowniczych. Zdaniem organu strona skarżąca z chwilą dowiedzenia się o fakcie podjęcia uchwały z uchybieniem tegoż terminu mogła uznać, że jest to równoznaczne z wyrażeniem zgody i rozwiązać umowę o pracę z radnym nie czekając na uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego takiego aktu lub uchwały przez stwierdzenie nieważności w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Kontrolując legalność zaskarżonej uchwały, podjętej na mocy art. 25 ust. 2 u.s.g. - w sprawie rozpatrzenia wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym - Sąd nie stwierdził naruszenia norm prawa. Zgodnie z art. 25 ust. 1 u.s.g. w związku z wykonywaniem mandatu radny korzysta z ochrony prawnej przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych. Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (ust. 2). Jednym z zarzutów skarżącego jest podjęcie zaskarżonej uchwały o odmowie wyrażenia zgody na odwołanie radnego ze stanowiska po upływie 30 dniowego terminu przewidzianego do rozpatrzenia takiego wniosku. Artykuł 89 ust. 1 u.s.g. stanowi: "Jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a (ust. 1). Termin, o którym mowa w ust. 1, wynosi 30 dni, jeżeli zatwierdzenie, uzgodnienie lub zaopiniowanie wymagane jest od organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (ust. 1a). Jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1 lub 1a, nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w ust. 1 lub 1a (ust. 2)". W doktrynie podkreśla się, że jedną z form nadzoru przewidzianą tylko w powołanej ustawie o samorządzie gminnym może być zatwierdzenie, uzgodnienie lub zaopiniowanie przez inny organ (niekoniecznie przez organ sprawujący nadzór) rozstrzygnięć samorządu (art. 89 ust. 1 u.s.g.). Przepisy mogą jednak używać innych określeń niż "zatwierdzenie", "uzgodnienie" i "opinia". Wydaje się, że art. 89 nie ma zastosowania do takich form, gdyż przepisy o nadzorze należy interpretować ściśle. Z treści art. 89 wynika, że jeśli z omawianym zatwierdzeniem, uzgodnieniem lub zaopiniowaniem prawo łączy ten skutek, że brak wyżej wspomnianych form powoduje nieważność rozstrzygnięcia organu gminy, to wówczas organ gminy ma obowiązek czekania na zajęcie stanowiska w terminie 14 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia lub projektu rozstrzygnięcia organu gminy. (...) "Brak stanowiska w terminie nie dłuższym niż 14 dni ma ten skutek, że organ gminy może uznać, iż jego rozstrzygnięcie (projekt) nie było kwestionowane, tj. przyjęte w brzmieniu zaproponowanym przez organ gminy. Komentowany przepis ma na celu nie tylko funkcje nadzorcze, ale również zdyscyplinowanie (skłanianie do szybkiego reagowania) organów, które mają zająć zgodne z prawem stanowisko w sprawach, o których rozstrzyga samorząd" (Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 2001, s. 169). Ustanowiony termin w art. 89 ust. 1 i 1a powołanej ustawy o samorządzie gminnym pełni jeszcze jedną istotną funkcję, a mianowicie funkcję dopuszczalności ingerencji nadzorczej tylko w ustawowo wskazanym terminie. Jako przepis ustanawiający formę ingerencji nadzorczej musi być wykładany ściśle, a zatem obejmuje tylko wyraźnie wyliczone formy – "zatwierdzenie, uzgodnienie lub zaopiniowanie". Jeżeli przepisy ustaw wprowadzają inną formę, a więc np. zgodę, to art. 89 nie ma zastosowania. Z tych względów stosowanie art. 89 powołanej ustawy o samorządzie gminnym należy wyłączyć przy stosowaniu art. 25 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Nawet jeżeliby uznać, że w przedmiotowej sprawie Rada była zobowiązana do zachowania 30 dniowego terminu, termin ten nie jest terminem zawitym, tj. że jego przekroczenie skutkuje brakiem możliwości wyrażenia swojej opinii przez organ. Jest to termin instrukcyjny, którego przekroczenie może powodować jedynie określone skutki. Tak więc okoliczność, że negatywna opinia Rady, co do możliwości rozwiązania z radnym stosunku pracy, została wydana po upływie tego 30-dniowego terminu, nie zmienia faktu, że opinia jest negatywna. Wydanie negatywnej opinii obaliło bowiem domniemanie z art. 89 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, że opinia jest pozytywna. To domniemanie mogłoby wywołać określone skutki tylko wtedy, gdyby skarżący rozwiązał umowę o pracę z radnym po upływie 30 dni od daty doręczenia wniosku Radzie, ale przed otrzymaniem negatywnej opinii Rady. W niniejszej sprawie tak się jednak nie stało. Drugim zarzutem podniesionym w skardze było naruszenie przepisów art. 25 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wypowiedzenie ma związek z wcześniejszą próbą zwolnienia radnego, jako skutek jego wcześniejszych wypowiedzi dotyczących wyboru władz szkoły, a postawą rozwiązania stosunku pracy z radnym są zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego mandatu, kiedy z przedstawionych we wniosku okoliczności sprawy wynika jednoznacznie, iż przyczyną zgłoszenia jest sytuacja kadrowa uczelni. Zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane przez radę gminy, ponieważ od ustaleń tych zależy, czy gmina zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. W obu tych sytuacjach o motywach, jakimi kierowała się rada, można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały (wyrok NSA z 15 grudnia 2005 r., sygn. II OSK 1124/05 publ. LEX nr 190991). Utrwalony jest również pogląd, że uzasadnienie takiej uchwały powinno obejmować: elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie. Najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które rada gminy uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia. Mniej istotne jest w tym przypadku uzasadnienie prawne, gdyż rada gminy, podejmując przedmiotową uchwałę, dokonuje konkretyzacji w zasadzie tylko jednego przepisu: art. 25 ust. 2 u.s.g. (P. Chmielnicki, Glosa do wyroku NSA z dnia 6 maja 2003 r., II SA/Kr 363/03 , publ. ST 2003/12/66 -1.1). Na tle powyższych rozważań należy stwierdzić, że uchwała Rady Miejskiej spełnia wskazane powyżej wymogi. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada wskazała, że wnioskodawca trzeci raz wypowiedział umowę o pracę R. K. Wedle oświadczenia radnego, pracodawca (wnioskodawca) nie proponował mu żadnych innych możliwości pracy, poprzez prowadzenie innych przedmiotów lub zatrudnienie na innym Wydziale. W uzasadnieniu podniesiono, że radny jest doktorem nauk prawnych przez co ma możliwość prowadzenia szeregu przedmiotów w innych Wydziałach, np.: Wydziale Administracji, na którym prowadzone są przedmioty z zakresu prawa. Rada, zdaniem Sądu, zasadnie uznała, że wypowiedzenie ma związek z wcześniejszą próbą zwolnienia radnego, jako skutek jego wypowiedzi dotyczących wyboru władz Szkoły, co było przedmiotem obrad Rady i wyroków sądowych. Wskazują na to wcześniejsze wypowiedzenie uznane za bezskuteczne przez Sąd Rejonowy i Sąd Okręgowy w prawomocnym wyroku, także sprawa z powództwa cywilnego Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej przeciwko Radnemu o naruszenie dóbr osobistych była rozpatrywana również przez Sąd Okręgowy i Sąd Apelacyjny, w obydwu instancjach powództwo zostało oddalone, podobnie jak skarga kasacyjna złożona do Sądu Najwyższego przez PWSZ. W uzasadnieniu uchwały Rada także wskazała na to, że uczelnia skarżyła w dwóch instancjach poprzednią uchwałę R.M. o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę z dr R. K., obydwa wnioski o unieważnienie uchwały zostały oddalone. Wszystkie te działania Uczelni wskazują na trwały charakter działań wobec radnego, zmierzających do zwolnienia go z pracy w Państwowej Wyższej Szkole Zawodowej. Jak już podkreślano we wcześniejszym wyroku, wykonanie powinności w zakresie uzasadnienia uchwały nie oznacza bynajmniej – w świetle brzmienia art. 25 ust. 2 - pełnego przeniesienia ciężaru dowodzenia i szczegółowego badania całokształtu okoliczności faktycznych na radę gminy, gdyż skoro to pracodawca występuje z wnioskiem o rozwiązanie stosunku pracy, winien więc podać motywy jakimi się kieruje oraz wykazać istnienie okoliczności usprawiedliwiających zamiar pracodawcy w rozwiązaniu stosunku pracy z pracownikiem pozostającym radnym. Motywy wskazane we wniosku pracodawcy oraz opis stanu faktycznego w tej mierze stanowią zasadniczy materiał do dokonania ustaleń przez Radę, czy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, a jeśli nie – do sformułowania przez radę swobodnej oceny (w granicach przypisanego prawem uznania) uzasadniającej wyrażenie zgody bądź jej odmowę. W rozpatrywanym przypadku, wbrew zarzutom skargi, nie można dopatrzyć się obrazy art. 25 ust. 2, bowiem przesłanki odmowy wyrażenia zgody zostały jasno wyartykułowane przez Radę w uzasadnieniu uchwały i odnoszą się one wprost do twierdzeń i stanu faktycznego opisanych we wniosku strony skarżącej, są jasne i zrozumiałe. W związku z powyższym nie może ostać się też zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. i art. 7 Konstytucji Polskiej. W tym stanie rzeczy, skoro Rada podjęła zaskarżoną uchwałę z uwzględnieniem szczególnej wartości obowiązującego porządku prawnego jaką jest ochrona radnego przed nieuzasadnionym rozwiązaniem stosunku pracy, a nie można podzielić zarzutów pracodawcy o naruszeniu przez Radę przepisów ustawy o samorządzie gminnym, skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.