IV SA/Wr 668/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędzia NSA Henryk Ożóg Protokolant Katarzyna Leśniowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. sprawy ze skargi J. J. i J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego z tytułu zdarzenia losowego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adwokata T. L. tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej z urzędu, łączną kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz podatek VAT w kwocie 55, 20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Decyzją z dnia 17 sierpnia 2010 r., nr SKO 4101/171/2010 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 2 ust.1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 17 ust. 1 pkt 6, art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 175, poz. 1362 ze zm.), dalej: ustawa, po rozpatrzeniu odwołania J. J. i J. J. od decyzji wydanej przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] nr [...] w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego z tytułu zdarzenia losowego utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organ l instancji wymienioną decyzją z dnia [...] orzekł o odmowie przyznania stronom zasiłku celowego z tytułu zdarzenia losowego, z tego powodu, że na terenie Gminy nie odnotowano zalań lub podtopień, w wyniku których strony poniosłyby straty w pomieszczeniach gospodarstwa domowego, tj. w kuchni i w pokojach. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, odwołanie wnieśli J. J. i J. J. Zarzucili organowi pierwszej instancji podjęcie decyzji na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego. Zdaniem odwołujących się, w szczególności nieprawdziwe jest stwierdzenie, że nie zgłaszali strat do PZU. Podnieśli jednocześnie, że do podania z dnia 20 maja 2010 r. dołączyli dowody potwierdzające zalanie i zniszczenie ich nieruchomości. Nadto zarzucili, że pracownik socjalny organu pierwszej instancji w trakcie wywiadu środowiskowego protokół pisał z za biurka i nie chciał obejrzeć piwnicy. Wskazali również, że w przeszłości pomimo zalania w mniejszym wymiarze otrzymali skromną pomoc na osuszenie ścian i środki czystości. Organ odwoławczy w dalszej części uzasadnienia poinformował, że J. J. i J. J. w dniu dnia 20 maja 2010 r. złożyli do Urzędu Miasta i Gminy w S. wniosek o powołanie komisji do ds. likwidacji skutków zniszczeń przez opady i deszcze z sąsiednich posesji oraz o przyznanie pomocy "na ratowanie dobytku". Podnieśli, że ich posesja i zabudowania są zalewane. W wyniku zalania nastąpiły dalsze pęknięcia zabudowań, w piwnicy stoi woda, z posesji nr [...] i innych sąsiednich wylewa nieszczelne szambo. Równocześnie wnieśli o zlikwidowanie studni gminnej. Z-ca Burmistrza S. przekazał wymieniony wniosek stron do Ośrodka Pomocy Społecznej w S. Ośrodek Pomocy Społecznej w S., pismem z dnia 7 czerwca 2010 r. poinformował strony, że brak jest podstaw do powołania komisji do likwidacji skutków zniszczeń przez opady i wody z sąsiednich posesji. Organ nadto wskazał, że z Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Ś. uzyskano informację , że w miesiącu maju 2010 r. nie doszło do żadnych interwencji na terenie J. związanej z zalaniami czy też wypompowaniami wody z piwnicy. Niezależnie od powyższego, w dniu 14 lipca 2010 r. J. J. i J. J. zgłosili ustnie wniosek o przyznanie zasiłku celowego z tytułu zdarzenia losowego. Do protokołu zgłoszenia załączyli decyzję ZUS, z której wynika, iż J. J. otrzymuje emeryturę w wysokości 2000, 71 zł oraz odcinek renty J. J. , na okoliczność iż otrzymuje rentę w wysokości 1.204,53 zł, ksero podania o przyznanie zasiłku, pismo Komendy PPSP w Ś. z dnia 11 czerwca 2010 r. W ślad za tym, pracownik socjalny organu l instancji w dniu 14 lipca 2010 r. przeprowadził wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania stron, w trakcie którego strony oświadczyły, iż ich dom od wielu lat jest zalewany wodami burzowymi, ściekami z ulicy, że pękają mury, teren wokół budynku jest nasiąknięty wodą i że woda przedostaje się do piwnicy. Wykładziny pod dywanami są zniszczone przez wilgoć. W pomieszczeniach mieszkalnych pracownik nie stwierdził jednak obecności wody ani strat przez nią spowodowanych. Wskazano, że w aktach sprawy znajduje się informacja Komendy PPSP w Ś. z dnia 11 czerwca 2010 r., iż w miesiącu maju 2010 r. nie odnotowano interwencji jednostek straży pożarnej związanej z zalaniami czy też pompowaniem wody z piwnicy w miejscowości J. Strony przedłożyły organowi pierwszej instancji nadto pismo PZU SA Inspektorat w W. z dnia 27 lipca 2007 r. o odmowie ubezpieczenia zabudowań stanowiących własność stron. Z pisma tego wynika, że powodem odmowy jest m.in. fakt , iż rowy odprowadzające kiedyś wodę z posesji są obecnie częściowo zasypane. Woda, która gromadzi się na posesji" stojąc "dłuższy czas powoduje rozmiękczenie gruntu pod fundamentami i nierównomiernie ich osiadanie. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że w aktach sprawy przedłożonych organowi drugiej instancji brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających straty poniesione przez strony w wyniku zdarzenia losowego, które miało miejsce w 2010 r. Organ odwoławczy podniósł, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowią przepisy ustawy. W myśl art. 40 ust. 1 ustawy zasiłek celowy może być przyznany także osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Przepis ust. 3 tegoż przepisu stanowi, że zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2 , może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Zatem zasiłek ten, w wyjątkowych przypadkach, mogą otrzymać osoby lub rodziny przekraczające wymienione w ustawie kryteria dochodowe, jeśli poniosły one stratę w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Specjalne zasady przyznawania zasiłku celowego zostały uzależnione od zdarzeń zewnętrznych, powodujących nagłe i niespodziewane straty. Świadczenie to jest niezależne od dochodów poszkodowanych osób i rodzin i może być przyznane bezzwrotnie. Ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku oraz zastrzeżenie jego zwrotu (częściowego lub całkowitego) pozostawiono swobodnej ocenie organu. Tymczasem pojęcie zdarzenia losowego najczęściej używane jest w prawie ubezpieczeniowym. Oznacza ono fakty dla człowieka niepomyślne, godzące w jego życie lub zdrowie. Jest to zdarzenie przyszłe, niepewne, niezależne od woli człowieka i dla niego niekorzystne. Zakres znaczeniowy klęsk w dużej mierze pokrywa się z pojęciem zdarzenia losowego ( zob. komentarz do art. 40 ustawy o pomocy społecznej -Iwona Sierpowska str. 163). Zatem do możliwości otrzymania zasiłku celowego na podstawie art. 40 ustawy konieczne jest poniesienie straty w wyniku zdarzenia losowego. W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie nie zaistniało żadne zdarzenie losowe uzasadniające przyznanie wnioskowanego świadczenia, a w szczególności strony nie przedłożyły żadnego dowodu na okoliczność , że poniosły straty w mieniu w wyniku zdarzenia losowego a powoływanie się na ustalenia PZU z 27 lipca 2009 r. odnośnie złego stanu budynku w rzeczowej sprawie nie mogą stanowić podstawy do przyznania specjalnego zasiłku celowego z tytułu zdarzenia losowego w 2010 r. Kolegium w całej rozciągłości podzieliło pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2005 r. (l SA/Wa 1298/04, LEX, nr 191791), że zasiłek celowy przyznany na podstawie art. 40 ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel - stratę, która musi być szczegółowo wykazana przez wnioskodawcę. Tymczasem w podaniu z dnia 20 maja 2010 r. J. i J. J. ograniczyli się jedynie do wskazania, iż wnoszą o powołanie komisji do likwidacji skutków zniszczeń przez opady i wody z sąsiednich posesji oraz, że cała posesja i zabudowania są zalewane i nastąpiły dalsze pęknięcia zabudowań , w piwnicach i na posesji stoi woda. Także z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego dnia 14 lipca 2010 r. nie wynikało, jakie w szczególności straty związane ze "zdarzeniem losowym", miałyby uzasadniać przyznanie stronom zasiłku celowego, o którym mowa w art. 40 ustawy. Strony w trakcie wywiadu zgłosiły jedynie, iż oczekują pomocy finansowej na osuszenie budynku, tj. na opał i remont ( wzmocnienie ław fundamentowych), zbicie tynków zewnętrznych budynku, wykonanie odwodnienia. Według Kolegium zły stan budynku nie jest wynikiem zdarzenia losowego ale spowodowany m.in. jego wieloletnią eksploatacją, położeniem, brakiem studzienek kanalizacyjnych. Prawidłowo zatem organ przyjął, że wniosek stron o przyznanie specjalnego zasiłku celowego był nieuzasadniony. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych (pkt.3). Zatem strony mogą zwrócić do Burmistrza Miasta S. o ewentualne zlikwidowanie studni gminnej przy bramie głównej i zlikwidowanie zamontowanego tam zaworu o ciśnieniu 5 atmosfer w sytuacji, gdy powyższe urządzenia mogą stanowić przyczynę podmycia i zawalenia budynku. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli J. J. i J.J. Wskazali, że Gmina od szeregu lat uchyla się od odpowiedzialności za zniszczenia nieruchomości, której są właścicielami. Według skarżących do zniszczeń domu doszło z wyłącznej winy Gminy. Obecnie z powodu zaniedbania Gminy dom jest zniszczony i grozi zawaleniem. Oświadczyli, że ich posesja to "jedno wielkie bagno", zalewana przez ścieki i fekalia z terenu PFZ 96a z drogi ulicy J. i działki nr [...]. Dalej wskazali, że z powodu ciągłego zalewania (z winy Gminy) zarówno PZU w Ś. jak i Alianz odmawiają od szeregu lat ubezpieczenia ich posesji. Dodali, że do Ministra Spraw Wewnętrznych został skierowany ich wniosek o odszkodowanie w związku ze zniszczeniami. W dalszych wywodach podali, że Burmistrz Miasta S. jest odpowiedzialny za zniszczenia domu ponieważ od szeregu lat nic nie uczynił w kierunku aby zapobiec zalewaniu nieruchomości a ponadto nie zlikwidował studni pobudowanej na ich posesji przy branie wjazdowej bez ich zgody. Zarzucili organowi odwoławczemu, że bezpodstawnie przyjął, iż nie było zdarzenia losowego uzasadniającego przyznanie pomocy z opieki społecznej. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z powodów podanych w uzasadnieniu decyzji ostatecznej. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie nie zaistniało żadne zdarzenie losowe uzasadniające przyznanie wnioskowanego świadczenia, a w szczególności skarżący zarówno we wniosku o udzielenie pomocy społecznej, odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w trakcie wywiadu środowiskowego i w skardze na decyzję ostateczną organu II instancji nie przedłożyli żadnego dowodu na okoliczność, że doszło do zdarzenia losowego i że ponieśli straty w mieniu w wyniku takiego zdarzenia. Na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. pełnomocnik skarżących zarzucił organowi administracji błędne przeprowadzenie postępowania, albowiem zalanie miało miejsce 20 maja 2010 r., natomiast komisja nie została powołana. Wywiad środowiskowy został przeprowadzony dopiero 14 lipca 2010 r., wtedy już nie było śladu wody ani zalania w pomieszczeniach mieszkalnych. Pracownik nie dokonał oględzin w innych pomieszczeniach wskazanych przez skarżących. Skarżący przedstawili dowody świadczące o chęci ubezpieczenia budynku ale ubezpieczyciel odmówił zawarcia umowy. Dlatego w ocenie pełnomocnika kwesta przyznania zasiłku celowego została przedwcześnie rozstrzygnięta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych w rozpatrywanej sprawie decyzji administracyjnych stanowił art. 40 ustawy, który normuje szczególne zasady przyznawania zasiłku celowego w wyjątkowych przypadkach. Skarżący bowiem wystąpili o "udzielenie pomocy pieniężnej na ratowanie dobytku" (pismo z dnia 20 maja 2010 r.) zaś w dniu 14 lipca 2010 r. zgłosili wniosek o "zasiłek celowy ze zdarzenia losowego". Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy stanowił, że zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Istotnie, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, użyte przez ustawodawcę w treści art. 40 ustawy o pomocy społecznej wyrażenie "może być przyznany" oznacza, że organ administracji publicznej orzekający na jego podstawie działa w ramach tzw., uznania administracyjnego, tj., że ma on możliwość wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań (por. J. Zimmermann w: Polska jurysdykcja administracyjna, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1996 r., s.114 i następne). Interpretacja natomiast użytych w treści tego przepisu pojęć nieostrych, takich jak: "strata", "zdarzenie losowe", "klęska żywiołowa lub ekologiczna" nie stanowi kwestii uznania administracyjnego, lecz jest kwestią wykładni, jaką dokonuje organ na etapie procesu stosowania prawa, podlegającą w całości kontroli sądu administracyjnego. Pojęcie straty z art. 40 ustawy obejmuje wszelkie szkody w substancji majątkowej podmiotów, które doznały negatywnych skutków w wyniku zdarzeń losowych, czy klęsk żywiołowych i nie są oni w stanie je przezwyciężyć własnymi możliwościami i przy wykorzystaniu swoich uprawnień. Tylko taka wykładnia tego pojęcia nie będzie sprzeczna z zasadami i celami ustawy o pomocy społecznej, które przy udzielaniu tej formy pomocy należy bezwzględnie brać pod uwagę (zob. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 154/11, publ. CBOSA). Sąd podzielił w całości stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonej decyzji jak i odpowiedzi na skargę, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniało żadne zdarzenie losowe uzasadniające przyznanie wnioskowanego świadczenia, a w szczególności skarżący nie przedłożyli żadnego dowodu na okoliczność, że doszło do zdarzenia losowego i że ponieśli straty w mieniu w wyniku takiego zdarzenia. W miejscu zamieszkania skarżących (Gmina J.) nie odnotowano żadnej interwencji jednostek straży pożarnej związanej z zalaniami (pismo Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Ś. z dnia 11 czerwca 2010 r., nr PZ-5588/81-1/2010). Sąd dostrzega trudną sytuację skarżących spowodowaną m. in. złym stanem technicznym zajmowanych zabudowań, ale podziela stanowisko organu odwoławczego, bowiem stan ten nie jest spowodowany zdarzeniem losowym lecz m.in. wieloletnią eksploatacją budynku, jego położeniem, czy brakiem studzienek kanalizacyjnych. Jednocześnie nie znajduje uzasadnienia zarzut skarżących dotyczący nieuwzględnienia przez organ pomocy społecznej ustaleń zawartych w piśmie PZU z dnia 27 lipca 2009 r., w którym odmawia się skarżącym zawarcia umowy ubezpieczenia budynku z powodu jego złego stanu technicznego. Skoro w miejscu zamieszkania skarżących nie wystąpiło zdarzenie losowe o charakterze nagłym i niespodziewanym, w wyniku którego skarżący nie ponieśli straty to zły stan budynku nie może stanowić podstawy do przyznania świadczenia. Zasadnie też Kolegium wyjaśniło skarżącym, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych (pkt. 3). Zatem skarżący mogą zwrócić do Burmistrza Miasta S. o ewentualne zlikwidowanie przyczyn podmywania budynku przez wodę i jego zawalania się. Mogą także dochodzić swoich praw w drodze powództwa cywilnego przed sądem powszechnym. Z twierdzeń skargi wynika, że szkoda w mieniu skarżących powstała na skutek zalewania i podmakania ich nieruchomości spowodowanego m. in. wieloletnimi zaniedbaniami Gminy wynikającymi ze sposobu utrzymywania urządzeń infrastruktury komunalnej. Brak tu zatem elementu nagłości i niespodziewanego charakteru wydarzenia. Świadczenia z pomocy społecznej nie są przeznaczone do rekompensowania tego typu szkód, które mogą być naprawione w drodze postępowania odszkodowawczego. Zdaniem Sądu nie znajduje również uzasadnienia zarzut pełnomocnika skarżących, wyrażony podczas rozprawy, dotyczący błędnego przeprowadzenia postępowania przez organ pomocy społecznej, tj. braku powołania komisji ds. likwidacji skutków zniszczeń przez wodę i opady. Komisji takiej nie powołano gdyż na terenie G. J. nie zanotowano żadnego przypadku zalania przez wodę. O powyższym J. J. został zresztą poinformowany przez Ośrodek Pomocy Społecznej w S., pismem z dnia 7 czerwca 2010 r., nr OPS/067/132/10. Wobec powyższego nie znajduje także uzasadnienia zarzut dotyczący tego, że wywiad był przeprowadzony dopiero w dniu 14 lipca 2010 r., kiedy to, jak podał pełnomocnik "w pomieszczeniu nie było już wody". Za nietrafny Sąd uznał również zarzut pełnomocnika dotyczący odmowy skarżącym zawarcia umowy ubezpieczenia budynku przez ubezpieczyciela, gdyż okoliczność ta nie miała wpływu na odmowę przyznania zasiłku celowego. Orzeczenie zawarte w pkt II sentencji oparto na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 3 rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).