IV SA/Wr 67/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant: Asystent sędziego Marcin Jarecki, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 maja 2019 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej zasiłek celowy oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy, organ drugiej instancji), po rozpatrzeniu odwołania M.S. (dalej: strona lub skarżący) oraz działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.) i art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm., dalej u.p.s.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza O. (dalej: organ pierwszej instancji, organ pomocy społecznej) z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] orzekającą o zmianie uprzednio wydanej przez ten organ decyzji o przyznaniu zasiłku celowego i obniżeniu jego wysokości do kwoty 2.242,47 złotych. Opisana na wstępie decyzja organu odwoławczego została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...] organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu zasiłek celowy w wysokości 20.000 złotych, płatny w dwóch równych transzach, na remont pomieszczeń mieszkalnych po ulewnych deszczach, mających miejsce w dniu 26 lipca 2016 r. W decyzji wskazano, że strona może wydatkować uzyskane środki na wyszczególnione prace remontowe, tj. wymianę tynków i okładzin ściennych do wysokości zalania, wymianę cokołów i listew podłogowych, malowanie pomieszczeń po remoncie, wymianę pieca c.o. Jednocześnie nałożono na stronę obowiązek rozliczenia za pomocą faktur i rachunków pierwszej transzy otrzymanego świadczenia przed wypłatą drugiej jego części, a całości poniesionych wydatków w terminie do 30 listopada 2016 r. Na podstawie powyższej decyzji wypłacono skarżącemu pierwszą część zasiłku w kwocie 10.000 złotych na wskazany przez niego numer rachunku bankowego. W dniach: 7 listopada 2016 r., 15 listopada 2017 r. oraz 13 lutego 2018 r. rzeczoznawca z uprawnieniami budowlanymi dokonał weryfikacji wykonanych prac i przedłożonych faktur oraz rachunków stwierdzając, że strona jedynie częściowo dokonała remontu zalanych pomieszczeń mieszkalnych. W piśmie z dnia 17 listopada 2017 r. skarżący wskazał, że nie mógł podjąć zamierzonych prac ze względu na konieczność rozwiązania umowy z dotychczasowymi lokatorami. Wniósł również o wypłatę drugiej transzy pomocy na dokończenie remontu. Mając powyższe okoliczności na uwadze organ pierwszej instancji – decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] – uchylił rozstrzygnięcie przyznające stronie zasiłek celowy. Jednakże na skutek wniesionego odwołania decyzję z dnia [...] lutego 2018 r. wyeliminowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J., przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji (decyzja Kolegium z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...]). W dniach 16 i 26 lipca 2018 r. rzeczoznawca budowlany ponownie dokonał sprawdzenia wykonanych robót remontowych oraz rozliczenia przedłożonych przez skarżącego faktur, dochodząc do wniosku, że skarżący wykonał zaplanowane prace, jednakże nie przedłożył wszystkich dokumentów księgowych, dokumentujących koszty poniesionego remontu. Te zaś z faktur, które dostarczył, można było uznać jedynie w części, tj. w kwocie 2.242,47 złotych. W związku z tym decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 14 u.p.s. oraz art. 162 § 2 k.p.a., zmienił decyzję o przyznaniu zasiłku celowego w ten sposób, że przyznane świadczenie obniżył do kwoty 2.242,47 złotych. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że skarżący, mimo istniejącego obowiązku i upływu znacznego okresu czasu, nie rozliczył się całkowicie z otrzymanej pomocy. Ogółem prace remontowe, które można zakwalifikować jako podlegające finansowaniu z otrzymanego zasiłku celowego, wyniosły 2.242,47 złotych. Pozostałe, przedłożone przez skarżącego wydatki nie mogły zostać uwzględnione, gdyż obejmowały one zakup narzędzi, pieca typu koza, a także dokumentowały realizację prac, które w rzeczywistości nie zostały w ogóle wykonane. Z tych przyczyn organ pierwszej instancji obniżył wysokość przyznanego skarżącemu świadczenia do kwoty 2.242,47 złotych wskazując, że zasiłek celowy nie może służyć podnoszeniu standardu mieszkania, lecz tylko naprawieniu szkody doznanej w wyniku działania żywiołu i zapewnieniu stronie normalnego mieszkania. Tę potrzebę skarżący zaś bez problemu zaspokajał, nie zamieszkując osobiście w zalanym lokalu. Z wydaną decyzją nie zgodził się skarżący wskazując w odwołaniu, że jego sprawa winna zostać rozpatrzona przez inne osoby, a przedłożone faktury za remont opiewały na kwotę 9.900 złotych. Dodał również, że przyjęta przez organ logika, zgodnie z którą najpierw przyznaje mu się świadczenie, a później mu się je odbiera, nie jest dla niego zrozumiała Przechodząc do rozpoznania istoty sprawy organ drugiej instancji wskazał, że w zasadniczej części przedłożone przez stronę rachunki nie dotyczyły prac, które wynikałyby z decyzji przyznającej zasiłek celowy. Faktura nr [...] z dnia 17 października 2016 r., opiewająca na kwotę 7.000 złotych, obejmowała bowiem m.in. usługę wymiany instalacji elektrycznej, której uszkodzenie w ogóle nie zostało zgłoszone w momencie szacowania strat. Dodatkowo, w związku z tym, że wystawiający fakturę nie podał ceny jednostkowej tej usługi i nie odpowiedział na wezwanie Kolegium, organ drugiej instancji stwierdził, że nie było możliwe uwzględnienie tego dokumentu w ostatecznym rozliczeniu zasiłku. Również i wydatki na remont dachu oraz środki przeznaczone na zakup pieca typu koza nie mogły zostać zaakceptowane, gdyż nie zostały one ujęte w protokole oszacowania szkody, sporządzonym po zalaniu lokalu mieszkalnego. Ze środków pomocowych nie mógł również zostać sfinansowany zakup narzędzi. Nie można zatem – zdaniem Kolegium – zarzucić organowi pierwszej instancji, że ustalenia faktyczne w sprawie są dowolne i nie znajdują oparcia w przeprowadzonych dowodach. Zarzuty skarżącego wskazują na jego ewidentnie roszczeniową postawę, wynikającą z przekonania, że każda faktura przez niego dostarczona winna być uznana do rozliczenia. Taka możliwość istniałaby tylko w sytuacji występowania w ustawie o pomocy społecznej przepisu gwarantującego pełne pokrycie strat. Takiego unormowania jednak brak. We wniosku o przyznanie zasiłku, skarżący sam wskazał zakres planowanego remontu (wymiana regipsów, wymiana niektórych płytek ceramicznych, wymiana podłóg, remont łazienek - wymiana płytek i regipsów). Podpisał się on również pod pouczeniem złożonego wniosku o pomoc, które jasno wskazuje, że zasiłek celowy przeznaczony jest na zakup materiałów do remontu oraz koszty robocizny. Nie może być on natomiast przeznaczony na inne cele. Nie przysługuje on także na pokrycie wartości prac wykonanych we własnym zakresie. Kolegium podkreśliło, że przyznane skarżącemu środki pochodziły z dotacji rządowej. W związku z tym organ pierwszej instancji był zobowiązany do postępowania według ścisłe określonych reguł, dotyczących zwłaszcza zasad rozliczania przyznanych świadczeń. Dlatego też zastosowany sposób wypłaty, polegający na rozdzieleniu zasiłku na transze i konieczności ich rozliczenia przed uruchomieniem kolejnej wypłaty, gwarantował, że przyznane środki zostaną wykorzystane zgodnie z celem. Odnosząc się do zarzutu udziału tych samych osób w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy wskazał, że pracownik organu pierwszej instancji nie podlega wyłączeniu od prowadzenia sprawy tylko z tego powodu, że brał udział w wydaniu decyzji, która została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję nie przekroczył granic tzw. uznania administracyjnego, gdyż działał w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Kierując się szczegółowym rozliczeniem rzeczoznawcy budowlanego wskazał zasadnicze motywy jakimi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i poddał ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależniona jest kwota udzielonej pomocy w formie zasiłku celowego. Dlatego też organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Burmistrza O. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wskazał, że opóźnienia w wykonaniu zaplanowanych prac, a w związku z tym nieterminowe rozliczenie się z pierwszej transzy uzyskanej pomocy, nastąpiło z powodu niezależnych od niego okoliczności. Wykonawca robót, który wystawił mu fakturę za zaplanowane roboty, opiewającą na kwotę 7.000 złotych, ostatecznie nie został wpuszczony do lokalu przez jego najemców. Swoje czynności mógł natomiast zrealizować rzeczoznawca budowlany, który z ramienia organu dokonał kontroli postępu prac. Od tego momentu rozpoczęły się problemy, gdyż organ zażądał zwrotu udzielonej pomocy. I choć decyzja wydana w tej sprawie została uchylona, to postępowanie w dalszym ciągu prowadziły te same osoby, co dla skarżącego było i jest niezrozumiałe. Zwłaszcza, że ze strony tych osób zarówno skarżącego, jak i jego rodzinę spotkało i spotyka wiele przykrości, czego dowodem jest ciągła zmiana stanowiska organu. Skarżący podkreślił, że ostatecznie wszystkie zaplanowane prace remontowe zostały zakończone, a zwrot otrzymanego świadczenia w zakwestionowanej przez organ wysokości – z uwagi na ciężką sytuację materialną – nie jest obecnie możliwy. Stąd też w jego ocenie zaskarżona decyzja powinna być zmieniona, a sprawa przekazana do niezależnych organów, niezwiązanych z Gminą O. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie rozważań należy wskazać, że pomoc społeczna – zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. – jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jedną z form pomocy społecznej jest zasiłek celowy, który może zostać przyznany w celu zaspokojenia bytowej potrzeby, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.). Zasiłek celowy może zostać również przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego oraz klęski żywiołowej lub ekologicznej, niezależnie od wysokości osiąganego przez nie dochodu (art. 40 ust. 1 – 3 u.p.s.). Zasiłek celowy jest świadczeniem uznaniowym, co oznacza, że organ orzekając w konkretnej sprawie może więc, a nie musi przyznać wnioskowaną pomoc, oceniając sytuację wnioskodawcy. Wybór taki nie może być oczywiście dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych danej sprawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1114/13, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1192/12 oraz z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1920/11 – wszystkie dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie zasiłek przyznany skarżącemu miał związek ze stratami spowodowanymi zalaniem należącego do niego lokalu mieszkalnego, które zostały szczegółowo wymienione w protokole z dnia 30 lipca 2016 r. Dodatkowo organ pomocy społecznej nałożył na stronę obowiązek rozliczenia się z otrzymanej pomocy za pomocą faktur i rachunków w terminie do 30 listopada 2016 r. Tym samym przyznany zasiłek nie mógł zostać przez skarżącego rozdysponowany w sposób dowolny. Chcąc skutecznie skorzystać z otrzymanej pomocy skarżący winien zastosować się do warunków, na jakich została mu ona przyznana, a w przypadku pojawiających się trudności winien był niezwłocznie je zgłosić organowi pierwszej instancji. Nie budziło przy tym wątpliwości, że skarżący znał zakres stwierdzonych szkód, jak i wynikający stąd zakres koniecznych do wykonania robót. Odniósł się bowiem do nich w złożonym przez siebie wniosku o przyznanie pomocy, który następnie podtrzymał w toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, gdzie wprost odwołał się do protokołu sporządzonego w dniu 30 lipca 2016 r. Przede wszystkim jednak wiedzę o niezbędnych pracach skarżący winien czerpać z wydanej przez organ decyzji z dnia 23 września 2016 r., którą odebrał osobiście w dniu 6 października 2016 r. Z powyższych obowiązków skarżący wywiązał się tylko częściowo, gdyż we wskazanym terminie, dodatkowo przedłużonym przez organ do 28 grudnia 2016 r., wykonał jedynie fragment zaplanowanych robót i przedłożył tylko kilka dowodów obrazujących poniesione z tego tytułu wydatki. Niektóre z przekazanych przez skarżącego faktur i rachunków nie dotyczyły jednak zgłoszonych prac remontowych i obejmowały wydatki na materiały budowlane wykorzystane do innego celu, aniżeli wynikało to z treści decyzji (faktura nr [...] z dnia 19 października 2016 r. na kwotę 416,85 złotych – wydatki na remont dachu) bądź dokumentowały usługi, które w rzeczywistości nie zostały jeszcze wykonane (faktura nr [...] z dnia 17 października 2016 r.). Zwłaszcza w ostatnim z wymienionych przypadków przyznał to wprost sam skarżący zauważając, że wykonawca robót wystawił mu fakturę opiewającą na kwotę 7.000 złotych przed ich faktycznym rozpoczęciem. Pozostała część faktur dotyczyła narzędzi, które nie mogły zostać zakwalifikowane do kosztów remontu (faktura nr FB [...] z dnia 18 października 2016 r. w zakresie kwoty 25,18 złotych, faktura nr [...] z dnia 18 października 2016 r. w zakresie kwoty 12,45 złotych, faktura nr [...] z dnia 20 października 2016 r. w zakresie kwoty 40,88 złotych). Z kolei faktura nr [...] z dnia 18 października 2016 r., na kwotę 219,90 złotych, dokumentowała kupno nowego pieca, podczas gdy w ogóle warunkiem zrealizowania tego zakupu było uprzednie przedłożenie przez skarżącego specjalistycznej ekspertyzy, że dotychczasowy piec c.o., który został tylko częściowo zalany, nie nadaje się już do użytku. Skarżący zaś wskazanego dokumentu nie okazał. W związku z tym organ pomocy społecznej nie mógł uznać przedłożonego rozliczenia za w pełni prawidłowe. Stąd też zobligowany był on do zweryfikowania wydanej przez siebie decyzji w odniesieniu do faktycznie zrealizowanych przez skarżącego prac i poniesionych przez niego niezbędnych wydatków. Z tego punktu widzenia nie było istotne, jakie przeszkody napotkała strona w zakresie wykonywanych prac, ani czy ostatecznie prace te zostały zakończone, bądź jakie były ich finalne koszty. Skoro strona nie przestrzegała przyjętych reguł postępowania, a w szczególności zasad i terminów rozliczania otrzymanych środków, to winna się liczyć z konsekwencjami w postaci odmowy przyjęcia do rozliczenia niektórych poniesionych wydatków, które trudno uznać za zasadne i celowe. Bazując na takich przesłankach organ nie tylko nie mógł przejść do porządku dziennego nad sposobem wydatkowania przez skarżącego otrzymanego zasiłku celowego, ale wręcz był zobligowany do uchylenia wydanego rozstrzygnięcie na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. który stanowi, że organ administracji publicznej uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Z taką zaś sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie, z tą jednak różnicą, że część wydatków poniesionych przez stronę na remont lokalu mieszkalnego, w łącznej wysokości 2.242,47 złotych została przez organ uwzględniona w ostatecznym rozliczeniu zasiłku celowego. W związku z tym okoliczność tę należało wziąć pod uwagę i orzec o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia poprzez zmianę jego wysokości. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej względem pracowników organu pierwszej instancji należało podzielić pogląd Kolegium, że z samego faktu uchylenia przez organ odwoławczy sprawy do ponownego rozpatrzenia, nie wynikają jakiekolwiek ograniczenia personalne w powtórnie prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Jeśli zatem nie występują przesłanki do wyłączenia pracownika organu w trybie art. 24 § 1 k.p.a., to nie ma przeciwskazań, aby te same osoby, po raz kolejny zajmowały się sprawą. Czynności organu pierwszej instancji nie będą bowiem pozbawione jakiejkolwiek kontroli, gdyż z jednej strony organ ten zmuszony będzie do kierowania się wskazaniami organu drugiej instancji wynikającymi z decyzji uchylającej, z drugiej zaś osoby niezadowolone z ponownie wydanego rozstrzygnięcia będą mogły uruchomić postępowanie kontrolne, najpierw w administracyjnym toku instancji, a następnie przed sądami administracyjnymi. Reasumując należało stwierdzić, że organ odwoławczy prawidłowo rozpatrzył niniejszą sprawę, trafnie stosując powołane przepisy prawa materialnego i procesowego. Na ich podstawie doszedł zaś do zasadnego wniosku, że wobec niedopełnienia przez skarżącego obowiązku prawidłowego rozliczenia się z przyznanego zasiłku celowego, należało wyeliminować z obrotu prawnego decyzję wydaną w tym przedmiocie w takim zakresie, w jakim przewyższała ona kwotę środków faktycznie wydatkowanych i prawidłowo udokumentowanych na remont lokalu mieszkalnego. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.