IV SA/Wr 69/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Województwa D. na postanowienie Wojewody D. z dnia 26 kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania uchwały w sprawie odwołania dyrektora Teatru Polskiego we W. postanawia: umorzyć postępowanie sądowe. Wojewoda D. (dalej jako: organ nadzoru lub Wojewoda) zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2017 r., nr [...] działając na podstawie art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 486 ze zm., dalej: u.s.w.) – w związku z wszczęciem postępowania nadzorczego - wstrzymał wykonanie uchwały Zarządu Województwa D. (dalej jako Zarząd Województwa) z dnia 26 kwietnia 2017 r. w sprawie odwołania dyrektora Teatru Polskiego we W. W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, że za wstrzymaniem wykonania powyższej uchwały przemawiała jej doniosłość, wywołująca daleko idące skutki nie tylko w sferze publicznoprawnej, ale także w sferze stosunków prawa pracy oraz ustawowe przesłanki dopuszczalności odwołania dyrektora instytucji kultury. Wojewoda dodał ponadto, że wstrzymanie wykonania uchwały zostało dokonane na okres prowadzonego w stosunku do tego aktu postępowania nadzorczego. Pismem z dnia 10 maja 2017 r. Województwo D. (dalej jako: Województwo) wniosło do tut. Sądu skargę na powyższe postanowienie zarzucając, że w jego uzasadnieniu nie wskazano żadnej przesłanki wstrzymania wykonania uchwały, zaś Wojewoda nie uprawdopodobnił, że uchwała narusza prawo. Uznano, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, gdyż wszczęcie postępowania nadzorczego nastąpiło przed doręczenia uchwały Wojewodzie. Ponadto wskazano, że doręczenie kwestionowanego postanowienia zostało dokonane bez wcześniejszego zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie, podnosząc w uzasadnieniu, że kwestionowane postanowienie nie należy do żadnej z prawnych form działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądowoadministracyjnej. Zdaniem organu nadzoru, z uwagi na obowiązujące przepisy dotyczące procedury zaskarżania aktów nadzoru oraz krótkotrwałości obowiązywania takiego postanowienia, powodowałoby to pewnego rodzaju fikcję w zakresie odniesienia zamierzonych skutków zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 247/17, odrzucił skargę Województwa na opisane na wstępie postanowienie stwierdzając, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości zaskarżenia wstrzymania wykonania uchwały organu samorządu województwa do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Województwa, postanowieniem z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2380/17, uchylił wskazane orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd odwoławczy podkreślił, że wstrzymanie wykonania uchwały organów jednostki samorządu terytorialnego w toku postępowania nadzorczego stanowi niewątpliwą ingerencję w działalność tej jednostki, która kształtuje określony stan prawny w sposób jednostkowy i konkretny. Takie działanie spełnia więc przesłanki do zakwalifikowania go do kategorii aktów nadzoru, którymi nie są wyłącznie rozstrzygnięcia nadzorcze, ale także inne akty mające prewencyjny charakter, podejmowane w toku postępowania nadzorczego przed wydaniem właściwego rozstrzygnięcia nadzorczego. Stąd też zdaniem NSA, postanowienie o wstrzymaniu wykonania uchwały organów jednostki samorządu terytorialnego powinno podlegać ocenie legalności sądu administracyjnego jako akt nadzoru, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów nadzoru sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie należy zauważyć, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie związany był ustaleniami wynikającymi z postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2380/17, w zakresie uznania zakwestionowanego postanowienia Wojewody za akt nadzoru, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Jak wynika bowiem z art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Choć charakter prawny zaskarżonego aktu nie budził już wątpliwości, co z kolei determinowało dopuszczalność wniesionej skargi, należało jednak rozważyć, czy prowadzenie postępowania sądowego w niniejszej sprawie w dalszym ciągu było możliwe. Z urzędu bowiem wiadomo Sądowi, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 maja 2017 r., nr [...], Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Zarządu Województwa z dnia 26 kwietnia 2017 r. w sprawie odwołania dyrektora Teatru Polskiego we W. Skarga zaś na to rozstrzygnięcie została oddalona nieprawomocnym jeszcze wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 363/17. W tym miejscu zasadnym jest wskazanie, że stosownie do treści art. 82a ust. 1 u.s.w., stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu samorządu województwa wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Mając zatem na uwadze wskazany przepis należało stwierdzić, że wstrzymanie wykonania uchwały Zarządu Województwa wynikające z postanowienia organu nadzoru z dnia 26 kwietnia 2017 r. wygasło. Jego miejsce zaś zajęło wstrzymanie wykonania wynikające z mocy samego prawa, co związane było już z samym faktem wydania, a następnie doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody. Postanowienie z dnia 26 kwietnia 2017 r. było zatem aktem o charakterze temporalnym, którego moc prawna istniała do momentu zakończenia postępowania nadzorczego. W związku z tym kontrola legalności takiego postanowienia okazała się w obecnej sytuacji bezprzedmiotowa, gdyż prowadziłaby do oceny niewiążącego już aktu nadzoru, którego choć formalnie nie wyeliminowano z obrotu prawnego, to został on skonsumowany przez następującą z mocy prawa prolongatę wstrzymania wykonania uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego (por. A. Szewc, Komentarz do ustawy o samorządzie województwa, Warszawa 2008, s. 554-555, D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 266). Powyższy pogląd prowadzi również do stwierdzenia, że sąd administracyjny w takiej sytuacji pozbawiony był możliwości wyrokowania. Konkluzje powyższą można wywieść z analizy art. 148 p.p.s.a., który stanowi, że sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru zobowiązany jest do jego uchylenia. Uchylony akt nadzoru traci więc moc wiążącą dopiero z chwilą wydania prawomocnego wyroku przez sąd administracyjny i ma skutek na przyszłość (ex tunc) (por. T. Woś. (red.), Komentarz do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s.466). Wnioskować zatem można, że skoro akt nadzoru w postaci postanowienia o wstrzymaniu wykonania uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego pozbawiony został już mocy wiążącej to jego uchylenie w świetle dokonanych rozważań byłoby niemożliwe. Mając powyższe okoliczności na uwadze postępowanie sądowe w niniejszej sprawie należało uznać za bezprzedmiotowej i z tej przyczyny umorzyć, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 i § 2 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji niniejszego postanowienia.