IV SA/Wr 363/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. sprawy ze skargi Województwa D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odwołania dyrektora Teatru Polskiego we W. oddala skargę w całości. W dniu 26 kwietnia 2017 r. Zarząd Województwa D. powołując się na przepis art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 486 ze zm.), art. 15 ust. 1, 4, 6 pkt 4, 7 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 406 ze zm. ) w zw. z art. 70 § 1 i 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks Pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1666 ze zm.) oraz § 5 ust. 1 załącznika do uchwały nr XXXII/935/13 Sejmiku Województwa D. z dnia 28 lutego 2013 r. w sprawie nadania Statutu Teatrowi Polskiemu we W. - podjął uchwałę Nr 3708/V/17 w sprawie odwołania dyrektora Teatru Polskiego we W. Uchwała powyższa brzmi następująco, cyt.: "§ 1. Z dniem 26 kwietnia 2017 roku odwołuje się Pana C. M. ze stanowiska dyrektora Teatru Polskiego we W. z powodu odstąpienia od realizacji umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności teatru oraz programu jego działania. § 2. Wykonanie niniejszej uchwały powierza się Marszałkowi Województwa D. § 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia." W dniu 26 maja 2017r. Wojewoda D. rozstrzygnięciem nadzorczym Nr NK-N.4131.196.3.2017.GD1, wydanym na podstawie art.82 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2016r, poz.486) stwierdził nieważność opisanej wyżej uchwały Nr 3708/V/17 z dnia 26 kwietnia 2017r. W uzasadnieniu tegoż rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że w toku badania legalności przedmiotowej uchwały stwierdził jej podjęcie z istotnym naruszeniem art.15 ust.6 pkt 4 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2012r., poz.406). W ocenie organu nadzoru, przytoczone przez Zarząd Województwa D. okoliczności odwołania Dyrektora Teatru Polskiego we W. nie stanowią o zaistnieniu przesłanki umożliwiającej jego odwołanie przed upływem okresu, na jaki został powołany w postaci odstąpienia od realizacji umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności Teatru Polskiego we W. oraz programu jej działania, a określonej w art. 15 ust. 6 pkt 4 ustawy. Zarząd Województwa nie wykazał tym samym w sposób kompleksowy i nie budzący wątpliwości, że Dyrektor Teatru Polskiego we W. odstąpił od realizacji umowy z nim zawartej na podstawie art. 15 ust. 5 ustawy. Organ nadzoru podkreślił, że w treści uzasadnienia do uchwały powołano się na następujące okoliczności: 1. niewłaściwie dobrany styl kierowania artystyczną instytucją kultury przejawiający się w podejmowanych decyzjach wobec zatrudnianych pracowników, doprowadzających do wielu rozwiązań stosunków pracy, decyzjach dotyczących zmian repertuarowych polegających głównie na zaniechaniu przedstawień przewidzianych w programie na sezon 2016-2017, co doprowadziło do degradacji pozycji artystycznej Teatru, zmniejszenia frekwencji na spektaklach oraz nadszarpnięcia w poważnym stopniu wizerunku Teatru; 2. brak realizacji zobowiązań wynikających z "Programu Kadencyjnego" dla Teatru Polskiego W. na 4 sezony teatralne 2016-2020 będącego załącznikiem do umowy Nr DS.-K/322/16 z 29 sierpnia 2016 r. zawartej z Dyrektorem, dotyczących: - kontynuowania dotychczasowej linii artystycznej Teatru Polskiego we W., - współpracy z wiodącymi twórcami z Polski i zagranicy, - utrzymania zespołu jako gwaranta zachowania wysokiego poziomu artystycznego Teatru Polskiego W. Przechodząc do analizy okoliczności zawartych w uzasadnieniu do uchwały, a stanowiących w ocenie Zarządu Województwa podstawę do uznania zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 15 ust. 6 pkt 4 ustawy, organ nadzoru przywołując przepis art. 15 ust. 7 w/w ustawy a także orzecznictwo, stwierdził na wstepie, że odwołanie dyrektora przez organizatora jest czynnością służącą realizacji zadań jednostki samorządu terytorialnego, mającą znamiona działań z zakresu publicznej administracji samorządowej, wywodząc z tegoż wniosek o kompetencji Wojewody działającego jako organ nadzoru nad działalnością samorządu województwa, do podjęcia działań nadzorczych wobec uchwały Zarządu Województwa D. w sprawie odwołania Dyrektora Teatru Polskiego W. W dalszej części rozstrzygnięcia , organ nadzoru przytaczając treść przepisu art. 15 ust. 3 ustawy, zauważył, że ustawodawca mocą ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 207 poz. 1230), rezygnując z rozwiązań umożliwiających powoływanie dyrektora instytucji kultury na czas nieokreślony na rzecz zasady, że powołanie dyrektora będzie mogło następować jedynie na czas określony, w sposób świadomy i celowy zwiększył stabilność stosunku pracy dyrektora w instytucjach artystycznych. Zdaniem organu nadzoru, wskazanie w ustawie szczególnych przyczyn uzasadniających odwołanie dyrektora instytucji kultury przed upływem okresu na jaki został powołany ma niewątpliwie na celu zapewnienie wzmożonej trwałości terminowego stosunku pracy z powołania. Natomiast stwarzanie dla pewnych, wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku osób zarządzających instytucjami kultury) szczególnych i rygorystycznych gwarancji zatrudnienia powoduje również potrzebę szczególnie wnikliwej oceny przesłanek, które stanowiły podstawę odwołania. Bezpośrednią konsekwencją powyższego jest – w ocenie organu nadzoru, szczególny obowiązek organizatora instytucji kultury w zakresie prawidłowego i kompleksowego wskazania faktów, które zostały uznane za podstawę odwołania dyrektora instytucji kultury. Przepisy art. 15 ust. 6 ustawy zawierają katalog zamknięty przyczyn odwołania dyrektora instytucji kultury wskazując, że jest to przepis o charakterze szczególnym, co wyklucza możliwość stosowania przepisów i zasad kodeksu pracy (art. 70 Kodeksu Pracy). Organ nadzoru zwrócił przy tym uwagę na przepis art. 70 § 12 Kodeksu Pracy, zgodnie z ktorym stosunek pracy z pracownikiem odwołanym ze stanowiska rozwiązuje się na zasadach określonych w przepisach niniejszego oddziału, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Przepis ten potwierdza jedynie ogólną zasadę pierwszeństwa stosowania przepisu szczególnego przed ogólnym. Nie można więc przyjąć, że do zgodnego z prawem odwołania dyrektora instytucji kultury wystarczające jest wskazanie przyczyny bez uzasadniania. W konsekwencji powyższego, organ nadzoru stwierdził, że w uzasadnieniu do uchwały okoliczności dotyczące przyczyn odwołania w związku z jedną z przesłanek wynikających w art. 15 ust. 6 ustawy muszą być konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym jej podjęcie oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Istotne są również wywody przytoczone przez organizatora, gdyż to, jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania, musza wynikać bezpośrednio z uzasadnienia podjętej w tym zakresie uchwały. Odnosząc się do wskazanej przez Zarząd Województwa przesłanki odwołania dyrektora instytucji kultury w postaci odstąpienia od realizacji umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz programu jej działania, organ nadzoru stwierdził, że ocena zaistnienia tej przesłanki musi opierać się o dokonanie analizy porównawczej okoliczności wykazanych przez Zarząd w uzasadnieniu do uchwały oraz konkretnych zapisów umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz programu jej działania. Tylko bowiem udowodnione-zaistniałe okoliczności, zdarzenia, fakty wykazane przez organizatora, które zawierają znamiona odstąpienia od realizacji zapisów umowy, mogą stanowić podstawę do jednoznacznego stwierdzenia wystąpienia przyczyny warunkującej odwołanie dyrektora instytucji kultury przed upływem okresu na jaki został powołany. W uzasadnieniu zaś do opisanej wyżej uchwały wskazano, że okolicznością wskazującą na odstąpienie od realizacji umowy zawartej z dyrektorem był niewłaściwie dobrany styl kierowania artystyczną instytucją kultury przejawiający się w podejmowanych decyzjach wobec zatrudnianych pracowników, doprowadzających do wielu rozwiązań stosunków pracy, decyzjach dotyczących zmian repertuarowych, polegających głównie na zaniechaniu przedstawień przewidzianych w programie na sezon 2016-2017. W kontekście tak sformułowanego zarzutu w uchwale powołano się na § 9 ust. 2 umowy, zgodnie, z którym : "Dyrektor zobowiązany jest do dbałości o mienie i dobre imię Teatru oraz podejmowania działań w celu rozwoju Teatru zgodnie z przyjętą strategią rozwoju instytucji, przyjętym przez Strony "programem kadencyjnym" oraz dokumentami strategicznymi Organizatora. W powyższym zakresie Strony ustalają, że działania Dyrektora podejmowane będą w ramach posiadanych przez Teatr środków finansowych". W uzasadnieniu przywołano również ust. 8 tego paragrafu umowy wskazując, że na jego podstawie "brak realizacji programu działania instytucji i niedotrzymanie przyjętych zasad traktowane będzie jako odstąpienie od realizacji umowy i może stanowić podstawę do odwołania". W dalszej części uzasadnienia do uchwały w kontekście powyższego zarzutu przytoczono zapisy pkt 2 ppkt 7b i 7d załącznika nr 2 do umowy - "Szczegółowe warunki organizacyjno - finansowe działalności Teatru Polskiego we W."., zgodnie z którym: "dyrektor zapewnia organizację optymalnych warunków dla realizacji zadań statutowych Teatru oraz prowadzenie optymalnej i racjonalnej polityki zarządzania zasobami ludzkimi". W ocenie organu nadzoru przywołane w uzasadnieniu do uchwały okoliczności w postaci niewłaściwego stylu kierowania instytucją kultury w aspekcie pracowniczym (doprowadzenie do rozwiązań stosunków pracy), zmiany repertuarowej polegającej głównie na zaniechaniu przedstawień przewidzianych w programie na sezon 2016-2017, co w ocenie Zarządu wynika z zobowiązań wynikających z "Programu Kadencyjnego", nie tylko zostały przez Zarząd sformułowane w sposób bardzo ogólny, niepoparty konkretnymi zdarzeniami, ale przede wszystkim nie stanowią naruszenia przywołanych zapisów umowy, co mogłoby zostać uznane za odstąpienie od jej realizacji przez Dyrektora Teatru Polskiego. Jak już bowiem zauważył organ nadzoru, zaistnienie przesłanki określonej w art. 15 ust. 6 pkt 4 ustawy musi się wiązać z wykazaniem przez Zarząd Województwa niezrealizowania konkretnego zapisu umowy. Tymczasem przywołane w uzasadnieniu przepisy umowy mają charakter ogólny, a Zarząd w żadnej z części uzasadnienia nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, że nastąpiło odstąpienie od realizacji umowy. Zdaniem organu nadzoru uzasadnienie w tej części jest nie tylko lakoniczne, ale zawiera również elementy arbitralności podjętej decyzji, bez stosownego powiązania i wykazania, że przedstawione okoliczności stanowią naruszenie umowy o charakterze odstąpienia od jej realizacji. Organ nadzoru zauważył przy tym, że w samym uzasadnieniu Zarząd przytacza nieistniejące zapisy umowy. I tak umowa w § 9 ust. 8 w żadnym fragmencie nie stanowi o "niedotrzymaniu przyjętych zasad" jako okoliczności równoznacznej z odstąpieniem od umowy. Ponadto, "Program Kadencyjny" będący załącznikiem do umowy w żadnej części nie zawiera jasno określonego repertuaru na sezon teatralny 2016/2017. Jedynie na str. 6 "Programu Kadencyjnego" zawarto hipotetyczny repertuar na sezony teatralne 2016-2020 bez jednoczesnego podziału na konkretne sezony teatralne. W tym to zatem kontekście zarzuty niedotrzymania przyjętych zasad oraz zmian repertuarowych naruszających zobowiązania Programu Kadencyjnego nie sposób – w ocenie organu nadzoru, uznać za zasadne. Trudno również uznać za trafnie sformułowany zarzut niewłaściwie dobranego stylu kierowania artystyczną instytucją kultury przejawiający się w podejmowanych decyzjach wobec zatrudnionych pracowników. W uzasadnieniu do uchwały wskazano w tym zakresie przede wszystkim na kwestie zmian kadrowych i rozwiązania umów o pracę z częścią zespołu artystycznego. Zdaniem organu nadzoru zdarzenia, o których mowa powyżej, a dotyczące wprost kwestii zarządzania instytucją kultury (w definicji, którego mieści się także podejmowanie decyzji kadrowych), nie mogą w tym przypadku stanowić przesłanki do odwołania dyrektora instytucji kultury przed upływem okresu na jaki został powołany. Ocena organu nadzoru wynika przede wszystkim, z faktu, że aby taki zarzut mógł być uznany za zasadny w kontekście art. 15 ust. 6 pkt 4 ustawy, umowa zawarta z Dyrektorem musiałaby w sposób jednoznaczny określać warunki zarządzania zasobami ludzkimi w Teatrze Polskim wraz z gwarancjami zachowania obecnego składu zespołu, co w przedmiotowym przypadku nie ma miejsca. Organ podkreślił przy tym, że zarzuty dotyczące stylu kierowania instytucją kultury nie tylko podważają uprawnienia dyrektora instytucji, które na mocy art. 17 ustawy nadał mu ustawodawca wskazując, że dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz, ale także stoją w sprzeczności do celu wyłaniania kandydata na to stanowisko w drodze konkursu i powierzenia mu kierowania instytucją kultury na ściśle określony czas. Skonstruowany w ten sposób stosunek pracy z powołania wraz z katalogiem zamkniętym przyczyn umożliwiających odwołanie dyrektora przed upływem okresu na jaki został powołany ma właśnie na celu wzmocnienie pozycji osoby zarządzającej instytucją kultury przy jednoczesnym ograniczeniu wpływu organizatora. Takie bowiem ukształtowanie pozycji dyrektora instytucji kultury ma zagwarantować możliwość realizacji zawartej na podstawie art. 15 ust. 5 ustawy umowy z organizatorem określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Zdaniem organu nadzoru również kwestie dotyczące ewentualnej degradacji pozycji artystycznej Teatru oraz nadszarpnięcia w poważnym stopniu jego wizerunku, dobrego imienia nie zostały przez Zarząd w jakikolwiek sposób wykazane. Zarząd w przypadku tak sformułowanego zarzutu nie wykazał według jakich kryteriów rozpatrywał poziom wizerunku i dobrego imienia Teatru Polskiego, nie przedstawił jakichkolwiek wiarygodnych danych związanych z oceną wizerunku i dobrego imienia Teatru Polskiego, nie wskazał także powiązań pomiędzy zaistnieniem określonych okoliczności, a ewentualnym pogorszeniem wizerunku czy też nadszarpnięciem dobrego imienia. W uzasadnieniu nie wykazano także w jaki sposób konkretne działania oceniane w wymiarze obiektywnym oraz okoliczności, na które bezpośredni wpływ miał Dyrektor Teatru Polskiego wpłynęły na wizerunek i dobre imię Teatru. Trudno bowiem – zdaniem organu nadzoru, odnosić się i mieć na uwadze zachowania osób trzecich oraz okoliczności zewnętrzne, na które Dyrektor nie może mieć wpływu. Wskazane natomiast w uzasadnieniu do uchwały okoliczności związane z wyjazdem Teatru na festiwale w B. i K. w relacji do wyjaśnień złożonych przez Dyrektora na posiedzeniu Zarządu Województwa w dniu 26 kwietnia 2017 r. (zapisy protokołu nr 140/V/17) uznać należy – zdaniem organu nadzoru, za w dużej mierze ocenne i zawierające jedynie ocenę sytuacji przez Zarząd Województwa, jednak bez poparcia w faktach i dowodach świadczących o utracie wiarygodności Teatru Polskiego. Tym bardziej, że ostatecznie Teatr weźmie udział w festiwalu w K. Z kolei pomimo braku udziału w festiwalu w B., jak wskazał Dyrektor na posiedzeniu Zarządu (co nie zostało przez Zarząd zakwestionowane), Teatr posiada list organizatora festiwalu wyrażający nadzieję na dalszą współpracę. Podobnie należy rozpatrywać poruszoną w uzasadnieniu kwestię dbałości o zachowanie praw autorskich przy realizacji spektakli "[...]" i "[...]", które w ocenie Zarządu Województwa miały wpływ na pogorszenie wizerunku Teatru. Również w tym zakresie na posiedzeniu Zarządu w dniu 26 kwietnia 2017 r. Dyrektor przedstawił okoliczności realizacji powyższych spektakli i związane z tym zagadnienia praw autorskich, wskazując jednoznacznie, że wszystkie wątpliwości w tym zakresie zostały wyjaśnione ze Związkiem Autorów i Kompozytorów Scenicznych (ZAIKS), co także nie zostało na posiedzeniu zakwestionowane przez Zarząd. Pomimo tego, w uzasadnieniu Zarząd przywołał powyższe zdarzenia bez przedstawienia jakichkolwiek dowodów uprawdopodobniających ich wpływ na pogorszenie wizerunku Teatru Polskiego. Nadto organ nadzoru zauważył, że § 9 ust. 2 umowy został sformułowany w sposób ogólny bez wskazania mechanizmu dokonywania oceny jego wykonania w aspekcie dbałości o dobre imię Teatru Polskiego przez Dyrektora, co z kolei determinuje szczególną staranność organizatora w artykułowaniu ewentualnych zarzutów wobec Dyrektora skutkujących uznaniem, że odstąpił od realizacji zawartej z nim umowy. W ocenie organu nadzoru, jak wskazano powyżej, Zarząd nie wykazał w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że jakiekolwiek obiektywne okoliczności związane z działalnością Dyrektora mogły być uznane za brak dbania o dobre imię Teatru Polskiego we W., a w konsekwencji za działania mające znamiona odstąpienia od realizacji umowy. W dalszej części rozstrzygnięcia, organ nadzoru podkreślił, że w uzasadnieniu do uchwały Zarząd stwierdził takze, że wystąpił po stronie Dyrektora brak realizacji zobowiązań wynikających z "Programu Kadencyjnego" dla Teatru Polskiego we W. na 4 sezony teatralne 2016-2020 będącego załącznikiem do umowy Nr DS.-K/322/16 z dnia 29 sierpnia 2016 r. zawartej z Dyrektorem, dotyczących: - kontynuowania dotychczasowej linii artystycznej Teatru Polskiego we W., - współpracy z wiodącymi twórcami z Polski i zagranicy, - utrzymania zespołu jako gwaranta zachowania wysokiego poziomu artystycznego Teatru Polskiego W. Zasadność tak sformułowanego zarzutu musi – zdaniem organu nadzoru, znajdować oparcie w konkretnych zapisach "Programu Kadencyjnego" dla Teatru Polskiego we W. na 4 sezony teatralne 2016-2020, będącego załącznikiem do umowy zawartej pomiędzy Dyrektorem Teatru a organizatorem. Jednak w przedmiotowym przypadku dokonana analiza przedłożonej przez Zarząd organowi nadzoru poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii umowy Nr DS.-K/322/16 z dnia 29 sierpnia 2016 r. wraz z załącznikami, nie wykazała istnienia w powyższym dokumencie zapisów, o których mowa w uzasadnieniu do uchwały. W żadnym fragmencie umowy nie znajduje się zobowiązanie Dyrektora do kontynuowania dotychczasowej linii artystycznej Teatru Polskiego we W. współpracy z wiodącymi twórcami z Polski i zagranicy oraz utrzymania zespołu jako gwaranta zachowania wysokiego poziomu artystycznego. Należy jedynie zwrócić uwagę, że w zakresie współpracy z wiodącymi twórcami z Polski i zagranicy, "Program Kadencyjny" dla Teatru Polskiego we W. na str. 5 zawiera deklaracje Dyrektora odnośnie chęci podjęcia współpracy z konkretnymi twórcami z Polski i zagranicy, co jednoznacznie wskazuje na życzeniowy charakter tej części Programu Kadencyjnego. Nie można także – zdaniem organu nadzoru pomijać, że Program Kadencyjny został ustanowiony na okres 4 sezonów teatralnych 2016-2020, a jego zapisy dotyczące zamiaru współpracy z określonymi twórcami nie zawierają żadnych szczególnych ram czasowych. Zatem również wszelkie przedstawione w uzasadnieniu okoliczności mające potwierdzać odstąpienie od realizacji umowy w powyższym zakresie, nie mogą w ocenie organu mieć znaczenia w toku rozpatrywania prawidłowości wykazania zaistnienia przesłanki z art. 15 ust. 6 pkt 4 ustawy, gdyż odnoszą się do nieistniejących w umowie zobowiązań Dyrektora. W konsekwencji organ nadzoru stwierdził, że zarzuty braku realizacji wskazanych zobowiązań wynikających z umowy należy uznać za całkowicie bezzasadne jako nie znajdujące potwierdzenia w stanie faktycznym. Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak wyżej. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosło Województwo D. zarzucając naruszenie przepisów: 1) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm. - zwaną dalej Konstytucją) w związku z art. 81 ustawy o samorządzie terytorialnym; 2) art. 16 ust. 2 i art. 165 Konstytucji w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, a także art. 9 ust. 1 i 2, art. 15 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej; 3) art. 171 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 79, 81 i 82 ustawy o samorządzie terytorialnym. Uzasadniając podniesione zarzuty, strona skarżąca stwierdziła, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest dotknięte wadą proceduralnoprawną i materialnoprawną już od momentu wszczęcia postępowania nadzorczego, z tej to przyczyny, że Wojewoda wszczął postępowanie bezpośrednio po podjęciu w/w uchwały Nr 3708/V/17 przez Zarząd Województwa, ale jeszcze przed jej przedstawieniem organowi nadzoru w trybie art. 81 ustawy o samorządzie województwa. Tym samym Wojewoda wszczął postępowanie nie uprawdopodobniając w najniższym z możliwych stopniu, że sama uchwała oraz zawarte w niej treści regulacyjne w istotny sposób naruszają prawo, bo nie znał jej treści. W dniu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr 3708/V/17 nie nastąpiło jeszcze uchybienie ani terminowi, ani trybowi przedstawienia jej Wojewodzie, bowiem termin ten upływał dopiero dnia 2 maja 2017 r. zważywszy na datę podjęcia uchwały. Tym samym Wojewoda D. wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przed przedstawieniem mu uchwały Nr 3708/V/17 działał – zdaniem strony skarżącej, bez podstawy prawnej, a wzywając do przekazania uchwały przed upływem terminu ustawowego na jej przedstawienie przekroczył granice prawa, co prowadzi do sformułowania zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji R.P.. Ponadto – w ocenie strony skarżącej, Wojewoda nadużył władzy jako organ nadzoru, bowiem domagał się dokonania czynności w sytuacji, gdy organ Województwa znajdował się w okresie ustawowej ochrony przed takim żądaniem, a tym samym przekroczył granice dopuszczalności stosowania środka nadzorczego o charakterze informacyjnym z art. 80 ustawy o samorządzie województwa. Jego działanie było nieadekwatne do stanu faktycznego a nadużycie pozycji nadrzędności w stosunku prawnoorganizacyjnym nadzoru było nieproporcjonalne do wartości, której zamierzał postępowaniem nadzorczym chronić, w porównaniu z wartością samodzielności Województwa gwarantowanej konstytucyjnie i chronionej sądownie. Co prawda – podkreśliła dalej strona skarżąca, wobec samorządu regionalnego, jak sama nazwa wskazuje nie mają zastosowania postanowienia Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm. zwanej dalej w skrócie EKSL), ale ustanowione w niej zasady odnoszące się do samorządu lokalnego mają charakter uniwersalny i mogą być pewnym punktem odniesienie dla relacji między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami nadzoru, dzięki czemu można stwierdzić, że działanie Wojewody narusza zasadę proporcjonalności sformułowaną w art. 11 ust. 3 EKSL, który stanowi, iż "Kontrola administracyjna społeczności lokalnych winna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma chronić". Naruszenie art. 7 Konstytucji R.P. wynika także – zdaniem strony skarżącej , z podejmowanej w rozstrzygnięciu ochrony trwałości stosunku pracy odwołanego dyrektora Teatru, na co zresztą Wojewoda zwracał uwagę już w postanowieniu, podczas gdy materia ta należy do właściwości sądów pracy zgodnie z art. 15 ust. 7 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, który odsyła do przepisów Kodeksu pracy, zaś Kodeks wskazuję na tę właściwość w art. 242. Skarżąca strona w pełni podziela utrwalony w judykaturze i doktrynie pogląd o dwoistym charakterze czynności odwołania dyrektora samorządowej instytucji kultury, przywoływany przez Wojewodę w postanowieniach i rozstrzygnięciu nadzorczym, ale z całą stanowczością zwraca uwagę, że publicznoprawny i prywatnoprawny zarazem charakter tej czynności pociąga za sobą dwoistość środków prawnych przysługujących odwołanemu dyrektorowi oraz dwoistość trybów ich rozpatrywania, co nie pozostaje bez wpływu na zakres właściwości organu nadzoru. Powołując się na orzecznictwo, strona skarżąca stwierdziła, że odwołanie dyrektora przez organ wykonawczy samorządu terytorialnego jest czynnością służącą realizacji zadań tego samorządu, mającą znamiona działań z zakresu publicznej administracji samorządowej - co odpowiednio winno mieć zastosowanie do czynności organu nadzoru, który winien również swoje badanie odnieść jedynie do strony formalnej, pozostawiając ocenę zasadności merytorycznych przesłanek odwołania do oceny sądowi pracy, bo ta jest sprawą o roszczenie ze stosunku pracy w rozumienia art. 476 § 1 pkt 1 k.p.c. Toteż uzasadnienie podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego analizą argumentacji uchwały Nr 3708/V/17 pod względem zasadności tej argumentacji oraz jej wartości wykracza – zdaniem strony skarżącej, poza sferę publicznoprawnego charakteru odwołania, bowiem dotyczy sporu między odwołanym dyrektorem a organizatorem instytucji kultury na tle stosunku pracy i jego ochrony, do czego właściwym jest sąd pracy a nie organ nadzoru. Zatem Wojewoda D. wykroczył poza granicę dopuszczalnej ingerencji nadzorczej naruszając tym samym konstytucyjną zasadę legalności jego działania wynikającą z art.7 Konstytucji. W dalszej części uzasadnienia skargi, strona skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji R.P. samorząd terytorialny uczestnicząc w sprawowaniu władzy publicznej wykonuje przysługującą mu istotną część zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność (por. również art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim). Udział w sprawowaniu władzy publicznej oznacza obowiązek przestrzegania zasady wyrażonej w art. 7 Konstytucji, iż organ władzy publicznej działa na podstawie i w granicach prawa. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji i art. 6 ust. 3 ustawy o samorządzie wojewódzkim). W ramach owej samodzielności organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego służy prawo podejmowania na podstawie przepisów i w ich granicach działania podlegającego sądowej ochronie. Do działań tych w sferze wykonywania zadań w zakresie kultury należy w ramach funkcji organizatora instytucji kultury uprawnienie do odwołania dyrektora instytucji na podstawie art. 15 ust. 4 i 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, które to uprawnienie zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa należy do wyłącznej właściwości zarządu województwa, który wykonuje te czynności w formie uchwał podejmowanych zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy w głosowaniu jawnym zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu zarządu. Na wykonywanie tego uprawnienia wpływ ma przepis art. 11 i 11a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, które wyróżniają typ artystycznych instytucji kultury, co rzutuje na wymiar czasu, na jaki zatrudniany jest dyrektor instytucji artystycznej, bowiem zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy, o ile dyrektor zwykłej instytucji kultury może być zatrudniany na okres liczony w latach (od 3 do 7), o tyle dyrektor instytucji artystycznej zatrudniany jest na liczbę sezonów artystycznych (od 3 do 5). Stąd też w akcie powołania C. M. na stanowisko dyrektora Teatru Polskiego ustalono okres czterech sezonów artystycznych licząc od dnia 1 września 2016 r. Ponadto ogranicza swobodę odwołania dyrektora instytucji artystycznej przed upływem okresu, na który został powołany do enumeratywnie wyliczonych przypadków z art. 15 ust. 6 ustawy. Wreszcie na wykonywanie tego uprawnienia wpływ ma znaczenie dla kultury narodowej danej instytucji co powoduje ujęcie jej w wykazie zawartym w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, o którym mowa w art. 16 ust. 2 ustawy, a w następstwie obowiązek zasięgnięcia opinii tegoż ministra przed odwołaniem dyrektora takiej instytucji zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy. Z uwagi na tak ukształtowany charakter Teatru Polskiego we W. Zarząd Województwa dnia 10 lutego 2017 r. wystąpił do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o wyrażenie opinii w sprawie odwołania C. M. ze stanowiska dyrektora Teatru i po trwającej ponad miesiąc korespondencji, w trakcie której Minister żądał uzupełnienia dokumentacji wniosku o kolejne informacje i dokumenty, dnia 7 kwietnia 2017r. pismem DIK-WIA.400.19.2017.BS Minister wyraził negatywną opinię polemizując z tezami uzasadnienia wniosku Zarządu. Tym samym proceduralny wymóg z art. 15 ust. 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej został spełniony i Zarząd mógł podjąć uchwałę w sprawie odwołania, bowiem opinia Ministra nie ma charakteru wiążącego, co też nastąpiło 26 kwietnia 2017 r. Strona skarżąca podkreśliła przy tym, że spośród wymienionych w art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przesłanek, których spełnienie upoważnia organizatora instytucji kultury do odwołania jej dyrektora przed upływem okresu, na który został powołany, przewidziana w pkt 4 jako jedyna ma charakter ocenny, z natury rzeczy zatem subiektywny. Dotyczy bowiem tego, jak organizator ocenia wykonywanie umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji oraz jej program, co w porównaniu z takim przesłankami jak własna prośba dyrektora o jego odwołanie, stan zdrowia uniemożliwiający wykonywania obowiązków, czy naruszenie przepisów prawa w związku zajmowanym stanowiskiem (przesłanka z pkt 5 nie ma w ogóle zastosowania do samorządowej instytucji kultury), może być przedmiotem rozbieżności między organizatorem a dyrektorem. Do takiej oceny organizator posiada odpowiednie narzędzia, które mają zastosowanie przy wyborze osoby na stanowisko dyrektora prowadzonej przez organizatora instytucji kultury, podobnie jak przy jego odwołaniu. Takich narzędzi nie posiada organ nadzoru, bowiem nadzór oparty być może zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji R.P. wyłącznie na kryterium zgodności z prawem, zatem Wojewoda nie może ocenić pod kątem zgodności z prawem tego, czy zarzucany przez Zarząd Województwa dyrektorowi niewłaściwie dobrany styl kierowania instytucją przejawiający się w nieumiejętności rozwiązania wielomiesięcznego konfliktu z częścią zespołu aktorskiego, a także zwolnieniami wbrew zdeklarowanemu w umowie obowiązkowi utrzymania zespołu, jest zasadną przesłanką do jego odwołania. Podobnie jak nie może oceniać – podkreśliła dalej strona skarżąca, czy zarzut o zdjęcie z repertuaru spektakli oraz zaniechanie planowanych przedstawień przewidzianych w programie na sezon 2016/17, rezygnacja z udziału w wiodących festiwalach teatralnych, jest zasadny i wystarczający do stwierdzenie odstępstwa od umowy, bo jest to ocena oparta na innych kryteriach niż kryterium zgodności z prawem. Równie nie poddaje się ocenie pod kątem zgodności z prawem zarzut o bardzo opóźnioną premierę wcześniej nie zapowiadanego zresztą spektaklu za to z obsadą aktorską w większości pochodzącą spoza Teatru, który Zarząd Województwa uznał za jeden z powodów odwołania dyrektora. Kryterium zgodności z prawem mogłoby mieć zastosowanie w przypadku przewidzianym w art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, gdzie mowa o naruszaniu przepisów prawa, a nie w przypadku art. 15 ust. 6 pkt 4, co uzasadnia zarzut o wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego z naruszeniem art. 171 ust. 1 Konstytucji R.P. w zw. z art. 79 ustawy o samorządzie województwa. Z tych samych powodów – zdaniem strony skarżącej, nie można uznać, że rozstrzygnięcia nadzorcze zgodnie z prawem stwierdza istotne naruszenie prawa w uchwale Nr 3708/V/17, albowiem Wojewoda nie wskazał przepisu prawa, który uchwała miała naruszać, skoro jako uzasadnienie dla swojej tezy podaje jego wątpliwości co do spełnienia przesłanki z art. 15 ust. 6 pkt 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Wątpliwości te nie odnoszą się do żadnego wzorca normatywnego i tym samym nie mogą prowadzić do stwierdzenia zgodności lub niezgodności z nim treści uchwały Nr 3708/N//17. Skarżąca zwróciła przy tym uwagę, iż Wojewoda nie jest uprawniony do oceny stylu kierowania dyrektora teatru w odróżnieniu od Skarżącego, będącego organizatorem teatru, który styl ten może oceniać przy użyciu wielu kryteriów. Wojewody nie jest uprawniony do oceny wartości propozycji repertuarowych, do czego uprawniony jest Skarżący jako organizator. Wojewoda nie jest wreszcie uprawniony do oceny pozycji teatru wśród teatrów polskich i zagranicznych, zaś Skarżący jako organizator prowadząc teatr ma do tego nie tylko uprawnienie, ale też posiada odpowiednie dane np. dotyczące spadku liczby widzów na spektaklach po objęciu stanowiska przez odwołanego dyrektora. Wojewoda nie posiada odpowiednich i przygotowanych do tej oceny pracowników swojego aparatu pomocniczego, czego, co zresztą przejawia się w niektórych sformułowaniach użytych w treści uzasadnienia świadczących o braku stosownej wiedzy w zakresie organizowania i prowadzenia instytucji kultury (nie jest zresztą wymieniany wśród organów administracji publicznej w ustawie), zawierania umów określających warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania z dyrektorem instytucji, a następnie jej egzekwowania, podczas gdy Skarżący jako organizator nie tylko ma odpowiedni aparat pomocniczy w postaci komórki organizacyjnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa D., ale też doświadczenie związane z wieloletnim prowadzeniem wielu samorządowych instytucji kultury, w tym 4 teatrów. Już tylko z tych powodów analiza uzasadnienia uchwały Nr 3708/V/17 przeprowadzona przez Wojewodę w rozstrzygnięciu nadzorczym jest bez wątpienia autorytarna, ale nie autorytatywna, mimo że to Skarżącemu Wojewoda zarzuca "elementy arbitralności podjętej decyzji". Wynika z niej, że wszystkie odstępstwa od umowy zdaniem Wojewody nie mają żadnego wpływu na jej wykonanie, a okresowy charakter zatrudnienia jest niemal równoznaczny z nieusuwalnością dyrektora mimo popełnianych błędów. Tym samym - w ocenie strony skarżącej, rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem prawa, bowiem nie dowodzi istotnego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 82 ust. 1 w kontekście ust. 5 ustawy o samorządzie województwa, akcentując przy tym, że przepisy procesowe zostały spełnione bez najmniejszej wątpliwości, co zresztą potwierdza sam organ nadzoru i nie mogły one stanowić powodu stwierdzenie nieważności uchwały. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jest bezpodstawny i prowadzi do wnioskowanego w skardze uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Zdaniem strony skarżącej, działanie organu nadzoru godzi przede wszystkim w konstytucyjne fundamenty samodzielności Województwa jako jednostki samorządu terytorialnego i organizatora samorządowej instytucji kultury. To Województwo bowiem odpowiada za funkcjonowanie teatru i to nie tylko w sensie finansowania jego działalności. Odpowiada za wykonywanie przez tę instytucję kultury jej publicznoprawnych zadań w sferze zaspokajania zbiorowych potrzeb i to nie tylko mieszkańców województwa d. , a miasta W. w szczególności, jako że z racji swej pozycji Teatr Polski należy do kategorii samorządowych instytucji kultury mających znaczenie dla kultury narodowej w rozumieniu art. 16 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, i tym samym zaspokaja potrzeby w dziedzinie kultury całego narodu. Jeśli zatem po kilku miesiącach kierowania nim przez osobę, która nie tylko nie realizuje swojego programu kadencyjnego przedstawionego w trakcie konkursu, co decydowała o wskazaniu jej do objęcia stanowiska, ale wręcz zagraża dalszemu funkcjonowaniu tej instytucji, to – zdaniem strony skarżącej, obowiązkiem Zarządu Województwa występującego w imieniu organizatora było odwołanie tej osoby ze stanowiska dyrektora, aby przerwać ten niekorzystny proces i zapobiec pogarszaniu się sytuacji. Strona skarżąca nawiązując przy tym do art. 4 ust. 2 EKSL - społeczności lokalne mają "pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy", stwierdziła, iż ingerencja organu nadzoru w tę swobodę musi być naprawdę uzasadniona, a jej stopień wyważony. W dalszym ciągu, w ocenie strony skarżącej, spór o zasadność zarzutów postawionych dyrektorowi Teatru Polskiemu w uzasadnieniu do jego odwołania należy do właściwości sądu pracy a nie organu nadzoru. Powołując powyższe zarzuty prawne i faktyczne strona skarżąca wniosła o uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia oraz jego wstrzymanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Ustosunkowując się do zarzutu skargi, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem prawa ponieważ wszczęcie postępowania nadzorczego nastąpiło przed upływem terminu doręczenia uchwały Wojewodzie organ nadzoru stwierdził, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawodawca w żadnym z przepisów ustawy o samorządzie województwa nie wskazał na moment, w którym następuje wszczęcie postępowania nadzorczego. W ocenie organu nadzoru, zbyt daleko idącym uproszczeniem byłoby stwierdzenie, że postępowanie nadzorcze należy utożsamiać jedynie z treścią art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, a więc z okresem 30 - dniowym liczonym od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru. W ocenie organu nadzoru moment wszczęcia postępowania nadzorczego został przez ustawodawcę pozostawiony do decyzji tego organu i nie jest uzależniony od oficjalnego doręczenia uchwały, stąd jedyną przesłanką warunkującą wszczęcie postępowania nadzorczego wobec uchwały organu samorządu terytorialnego jest faktyczne istnienie aktu. W kontekście powyższego, również twierdzenie skarżącego dotyczące przekroczenia granic prawa przez organ nadzoru poprzez skierowanie do Zarządu Województwa D. pisma z dnia 26 kwietnia 2017r. wnoszącego o przedłożenie w/w uchwały Nr 3708/W/17 Zarządu Województwa D. z dnia 26 kwietnia 2017 r. wraz ze wszelkimi dokumentami związanymi z jej podjęciem, w okresie 7 dni - w ocenie organu nadzoru jest bezzasadne. Działanie organu nadzoru na podstawie art. 80 ustawy o samorządzie województwa nie zostało przez ustawodawcę ograniczone w czasie, a ewentualnie wyznaczane przez wojewodę w tego rodzaju wystąpieniach terminów nie może być odczytywane jako działanie nadużywające pozycji nadrzędności w stosunku prawnoorganizacyjnym nadzoru wobec samorządu województwa czy też naruszenia zasady proporcjonalności sformułowanej w art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Oczywistym bowiem jest fakt, że wyznaczane terminy na przedłożenie dokumentów, złożenie wyjaśnień mogą mieć jedynie charakter instrukcyjny, a nie materialny. W zakresie zarzutu, że organ nadzoru przekroczył zakres swoich kompetencji nadzorczych poprzez badanie w przedmiotowej sprawie zaistnienia przesłanek merytorycznych do odwołania dyrektora Teatru Polskiego we W. podczas gdy mógł jedynie badać przedmiotowa uchwałę Nr 3708/V/17 od strony formalnej (zachowanie procedury), również w ocenie organu nadzoru należy uznać za całkowicie bezzasadny. Żaden bowiem przepis ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej czy też ustawy o samorządzie województwa nie zawiera wytycznych czy też ograniczeń co do zakresu sprawowania nadzoru wobec takich aktów przez wojewodę. Zatem bezpośrednią konsekwencją tego jest uznanie, że uchwała w sprawie odwołania dyrektora instytucji kultury podlega weryfikacji pod kątem legalności na zasadach ogólnych sprawowanego nadzoru przez wojewodę. Ocena legalności dotyczy nie tylko kwestii formalnych (zachowania stosownej procedury), ale przede wszystkim zaistnienia chociażby jednej z przesłanek, od których ustawodawca uzależnił możliwość odwołania dyrektora instytucji kultury przed upływem okresu, na jaki został powołany. Prawidłowość przedstawionego stanowiska organu nadzoru dotyczącego zakresu sprawowanego nadzoru nad uchwałą w sprawie odwołania dyrektora instytucji kultury w oparciu o przepis art. 15 ust. 6 ustawy potwierdza – zdaniem organu, orzecznictwo sądów administracyjnych, gdzie w wyroku w sprawie o sygn.akt II S.A./Bk 155/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku analizował legalność odwołania dyrektora instytucji kultury w kontekście przesłanki odstąpienia od realizacji umowy. Odnośnie zarzutu braku wykazania w rozstrzygnięciu nadzorczym istotnego naruszenia prawa - zdaniem organu nadzoru, uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego wykazujące naruszenie art. 15 ust. 6 pkt 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, nie sposób uznać, że organ nadzoru nie wykazał istotnego naruszenia przepisów powyższej ustawy. Naruszenie bowiem przepisu stanowiącego podstawę podjęcia uchwały przez Zarząd Województwa D. stanowiło wystarczającą przesłankę do uznania, że nastąpiło istotne naruszenie przepisów, uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały. W toku postępowania sądowego, bo w dniu 18 września 2017 r. złożone zostało do tut. Sądu pismo uczestnika postępowania C. M., zatytułowane "Stanowisko ws. skargi Zarządu Województwa D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D.". W piśmie tym uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi podzielając w pełni stanowisko Wojewody. W bardzo obszernym uzasadnieniu tegoż pisma, uczestnik postępowania, szczegółowo ustosunkował się do twierdzeń Zarządu Województwa zawartych w uchwale o odwołaniu w/w ze stanowiska Dyrektora, zarzucając przy tym, że Zarząd oparł się jedynie na interpretacji części okoliczności oraz własnym, arbitralnym przeświadczeniu do wykonywania przez Niego obowiązków jako dyrektora instytucji kultury. Pominął przy tym dokumenty wskazujące na przestrzeganie umowy określającej warunki organizacyjno - finansowe oraz Programu Kadencyjnego. Kolejnym faktem, który – zdaniem skarżącego, został niezasadnie pominięty przez organ I instancji, jest to, że do dnia dzisiejszego nie przedstawiono Mu żadnych zastrzeżeń co do Jego pracy oraz tego, iż w stosunku do Niego nie były kierowane jakiekolwiek uwagi czy wytyczne, które mogłyby świadczyć o nieprawidłowym realizowaniu przeze mnie obowiązków Dyrektora Teatru Polskiego we W. czy nienależytym wykonywaniu programu kadencyjnego. Pokreślił przy tym, że żadna z kontroli przeprowadzonych w Teatrze Polskim (w tym m.in. z Urzędu Marszałkowskiego czy Państwowej Inspekcji Pracy), nie wykazała, aby dopuścił się naruszenia przepisów prawa. Tymczasem o zastrzeżeniach dotyczących Jego pracy dowiadywał się jedynie z doniesień prasowych, a co – w ocenie uczestnika, jest sytuacją nie do zaakceptowania. Uczestnik postępowania nie podzielił także stanowiska strony skarżącej jakoby doprowadził do "ściągnięcia z afisza" aż 7 tytułów sztuk, gdy zaś w kwietniu 2016 roku, czyli jeszcze przed objęciem przez Niego funkcji Dyrektora Teatru, przez przedstawicieli różnych działów Teatru, w tym działu marketingu i działu technicznego zostało wytypowanych 11 spektakli do zdjęcia z repertuaru Teatru Polskiego. W konsekwencji powyższego – w ocenie uczestnika brak było podstaw do przyjęcia stanowiska o odstąpieniu przez W/w od programu działania Teatru. Nie godząc się także ze stanowiskiem strony skarżącej, o braku kompetencji Wojewody do oceny przyczyn odwołania ze stanowiska Dyrektora Teatru Polskiego, uczestnik podkreślił, że możliwość odwołania dyrektora instytucji kultury nie została pozostawiona swobodnej decyzji organizatora. Akt odwołania może zostać wydany jedynie w przypadkach wskazanych w komentowanym przepisie. Ma to także taką konsekwencję, że wydanie aktu odwołania dyrektora instytucji kultury wymaga uzasadnienia, z którego wynikałoby, na jakiej podstawie dokonano odwołania i jakie okoliczności legły u jego podstaw. Odwołanie dyrektora instytucji kultury podlega – zdaniem uczestnika kontroli sądu pod kątem tego, czy podane w uzasadnieniu tego aktu okoliczności są prawdziwe, rzeczywiste i zgodne z prawem oraz czy zachowano określony ustawą tryb poprzedzający odwołanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz.1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), czyli dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i w oparciu o akta sprawy istniejące w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, poprzez badanie czy organ wydający rozstrzygnięcie nadzorcze właściwie zastosował przepisy prawa materialnego oraz czy przestrzegał przepisów prawa proceduralnego. W niniejszej sprawie, wskazać przy tym należy także na przepis art.79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2016r., poz.486), zgodnie z którym nadzór nad wykonywaniem zadań województwa jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Oceniając w powyższych granicach kwestionowane przez Województwo D. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia 26 maja 2017r., Nr NK-N.4131.196.3.2017.GD1, Sąd stwierdził, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu i to zarówno prawu materialnemu, jak i procesowemu. Rozstrzygnięcie to spełnia warunki formalne, bo zawiera orzeczenie (osnowę), jego uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o sposobie zaskarżenia, a także wydane zostało w ustawowo określonym terminie, przy czym wywody zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazują na trafność jego osnowy. Na wstępie odnieść się należy do zarzutu kwestionowania przez stronę skarżącą prawa Wojewody do obejmowania nadzorem uchwały wydanej w oparciu o przepis art.15 ust. 1 i ust.6 pkt 4 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 poz. 406 ze zm.), dalej w skrócie "u.o.p.d.k.". Zdaniem strony skarżącej, uchwała ta jest odwołaniem ze stanowiska, o którym mowa w art. 70 kodeksu pracy, nie jest zaś aktem z zakresu administracji publicznej, dlatego też ocena materii tegoż odwołania należy do kompetencji sądów powszechnych - zgodnie z art.15 ust.7 ustawy. Stąd - w ocenie strony skarżącej, rozstrzygnięcie nadzorcze obejmujące analizą (oceną) argumentację uchwały Zarządu Województwa D. Nr 3708/V/17 z dnia 26 kwietnia 2017r. w sprawie odwołania dyrektora Teatru Polskiego we W. - pod względem jej zasadności, wykracza poza sferę publicznoprawnego charakteru odwołania, ponieważ dotyczy sporu między odwołanym dyrektorem a organizatorem instytucji kultury na tle stosunku pracy i jego ochrony. W konsekwencji powyższego, strona skarżąca stwierdziła, że Wojewoda D. przekroczył granicę dopuszczalnej ingerencji nadzorczej, naruszając tym samym konstytucyjną zasadę legalności jego działania wynikającą z art.7 Konstytucji R.P.. Sąd nie podziela powyższego stanowiska strony skarżącej, wskazując ( a co jest istotne w niniejszej sprawie), że z dniem 1 stycznia 2012 r. z mocy art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 207, poz. 1230) zmieniony został art. 15 u.o.p.d.k. do którego dodano ust. 7 stanowiący, że w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie przyjęte zostało, iż uchwała o odwołaniu (jak i powołaniu) danej osoby na stanowisko dyrektora instytucji kultury jest aktem o podwójnym charakterze, tj. aktem publicznoprawnym wywołującym skutki w zakresie prawa publicznego, a także aktem z zakresu prawa pracy wywołującym skutki w sferze prawa pracy. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2526/11, w którym wskazano, że skoro zgodnie z art. 15 ust. 7 u.o.p.d.k. w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy, to oznacza, że w innych uregulowanych ustawą sprawach trybu i odwołania (powoływania) dyrektora instytucji kultury mają zastosowanie przepisy prawa administracyjnego skutkujące publicznoprawnym charakterem aktu powołania na to stanowisko. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 7 lipca 2015r., sygn.akt II OSK 1672/15, stwierdzając, że podwójny charakter aktów powołania, jak i odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury - nie może pozbawić możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących odwołania dyrektora jednostki samorządowej o charakterze publicznoprawnym. Tym samym – zdaniem składu orzekającego, skoro w niniejszej sprawie wola organu województwa otrzymała formę prawną aktu władczego w postaci opisanej wyżej uchwały Nr 3708/V/17 z dnia 26 kwietnia 2017r., opartej na przepisach prawa administracyjnego, to podlegała ona w całokształcie nadzorowi administracyjnemu organu nadzoru, jak również kontroli sądu administracyjnego. Przywołany w podstawie prawnej podjętej uchwały przepis art.15 ust.1 jak i ust.6 pkt 4 omawianej ustawy jest niewątpliwie przepisem z zakresu prawa administracyjnego i ma charakter bezwzględnie obowiązujący (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2010r., sygn.akt II OSK 598/10). Odnosząc się do kolejnego zarzutu strony skarżącej, wskazującego na naruszenie kwestionowanym rozstrzygnięciem nadzorczym, wynikającej z art. 16 ust.2 i art.165 ust.2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz.483 ze zm.) – dalej jako "Konstytucja", zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, zauważyć należy, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego jest ograniczona przepisami prawa, innymi słowy – nie jest to samodzielność nieograniczona. I tak zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Według zaś art. 171 ust 2 Konstytucji, organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego jest m.innymi wojewoda. Uzupełnieniem regulacji zawartych w art. 171 Konstytucji jest cyt. wyżej art.79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa, stosownie do którego nadzór nad wykonywaniem zadań województwa sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem i art. 82 ust. 1 tejże ustawy, stanowiący, że uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. W kontekście powyższych przepisów stwierdzić należy, że Wojewoda D. posiadał uprawnienia do kontroli legalności uchwały Nr 3708/V/17 z dnia 26 kwietnia 2017r. o odwołaniu dyrektora Teatru Polskiego, podjętej w oparciu o przepis art.15 ust.1 i ust.6 pkt 4 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, nie tylko co do trybu jej podjęcia jak i formy, lecz także kontroli przyczyn (względów) merytorycznych podjęcia tej uchwały. Nie ma przy tym znaczenia, że odwołanie ze stanowiska dyrektora teatru ma charakter kompetencji władczej organu jednostki samorządu terytorialnego, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie działalności kulturalnej, skoro niewątpliwie akt odwołania dyrektora teatru z funkcji kierowniczej ma charakter administracyjnoprawny, co w konsekwencji powoduje, że Wojewoda jako organ nadzoru jest uprawniony do kompleksowej kontroli tegoż aktu w trybie nadzoru. Zważyć należy, że Sąd dokonując oceny podjętego przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego, miał na względzie, iż przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego określone zostały w art. 82 ustawy o samorządzie województwa. I tak stosownie do tegoż przepisu, uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna, co oznacza, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest przyjęcie (uznanie), iż doszło do istotnego naruszenia prawa, a o czym stanowi art.82 ust.1 i ust.5 powołanej ustawy o samorządzie województwa. Według organu nadzoru, Zarząd Województwa D. podejmując opisaną wyżej uchwałę Nr 3708/V/17 podjął ją z istotnym naruszeniem przepisu art.15 ust.6 pkt 4 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zgodnie z którym - dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust.5. Przywołany wyżej ust.5 art.15 w/w ustawy stanowi zaś, że : "Organizator przed powołaniem dyrektora zawiera z nim odrębną umowę w formie pisemnej, w której strony określają warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Umowa wchodzi w życie z dniem powołania dyrektora (...)." Powyższa regulacja art.15 ust.6 pkt 4 u.o.p.d.k. w związku z ust.5 tej ustawy oznacza, że odwołanie dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony może mieć miejsce przed upływem tego okresu jedynie w sytuacji odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w cyt. wyżej art.15 ust.5 ustawy. Istotne przy tym jest także i to, że w świetle cyt. wyżej art.15 ust.6 pkt 4 ustawy, nawet zaistnienie odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w art.15 ust.5 ustawy, nie obligowało automatycznie organizatora – w niniejszej sprawie Zarząd Województwa D., do odwołania dyrektora instytucji kultury . Świadczy o tym użyte przez ustawodawcę w przywołanym wyżej przepisie art.15 ust.6 pkt 4 ustawy sformułowanie " może być odwołany", co oznacza, że decyzja w tym zakresie pozostawiona uznaniu organu (organizatora), jednakże ograniczona przepisami prawa, nie może mieć dowolnego lub arbitralnego charakteru, lecz powinna zostać szczegółowo umotywowana w uzasadnieniu podjętego aktu (uchwały). Niesporne jest w sprawie, że w dniu 29 sierpnia 2016r. na podstawie art.15 ust.5 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zawarta została pomiędzy Województwem D. jako organizatorem instytucji kultury a C. M. jako kandydatem na stanowisko Dyrektora Teatru Polskiego we W. - umowa Nr DS – K/322/16 w sprawie określenia warunków organizacyjno-finansowych oraz program działania Teatru Polskiego we W. Integralną częścią powyższej umowy stanowi zgodnie z § 7 ust.1 umowy - załącznik nr 1, zatytułowany: " Program kadencyjny dla Teatru Polskiego we W. na 4 sezony teatralne 2016 – 2020" oraz załącznik nr 2 w sprawie określenia warunków organizacyjno-finansowych oraz programu działania Teatru Polskiego we W. (§ 7 ust.4 umowy) . Niesporne jest także w sprawie, że w dniu 30 sierpnia 2016r. na podstawie m.innymi przepisu art.15 ust.1 w związku z art.16 ust.2 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, podjęta została uchwała Nr 2638/V/16 Zarządu Województwa D. w sprawie powołania z dniem 1 września 2016r. C. M. na stanowisko dyrektora Teatru polskiego we W. na okres czterech sezonów artystycznych, tj. do dnia 31 sierpnia 2020r. Kluczową kwestią w niniejszej sprawie było udzielenie odpowiedzi, czy okoliczności wskazane w uzasadnieniu do opisanej wyżej uchwały przez Zarząd Województwa D., wypełniają dyspozycję (przesłankę) określoną w cyt. wyżej przepisie art.15 ust.6 pkt 4 w/w ustawy, a niezbędną aby organ mógł odwołać dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony przed upływem tego okresu. Dla przypomnienia stosownie do przepisu art.15 ust.6 pkt 4 w związku z ust.5 ustawy, dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu w przypadku odstąpienia od realizacji zawartej umowy w formie pisemnej, w której strony określają warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. W ocenie Sądu, podzielając w pełni stanowisko i argumentację organu nadzoru, Zarząd Województwa nie wykazał w sposób kompleksowy i jednoznaczny , że Dyrektor Teatru Polskiego we W. powołany z dniem 1 września 2016r. na okres czterech sezonów artystycznych, tj. do dnia 31 sierpnia 2020r., odstąpił od realizacji opisanej wyżej umowy Nr DS – K/322/16 zawartej w dniu 29 sierpnia 2016r., a tym samym, że w dniu 26 kwietnia 2017r. zaistniała określona w cyt. wyżej art.15 ust.6 pkt 4 ustawy podstawa do odwołania W/w ze stanowiska dyrektora teatru z dniem 26 kwietnia 2017r., czyli odwołania po upływie niecałych 8 (ośmiu ) miesięcy od powołania na owe stanowisko do sierpnia 2020r. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu nadzoru, że przywołane w uzasadnieniu do uchwały okoliczności w postaci niewłaściwego stylu kierowania instytucją kultury w aspekcie pracowniczym (doprowadzenie do rozwiązań stosunków pracy), zmiany repertuarowej polegającej głównie na zaniechaniu przedstawień przewidzianych w programie na sezon 2016-2017, a co w ocenie Zarządu wynika z zobowiązań wynikających z "Programu Kadencyjnego", nie tylko zostały przez Zarząd sformułowane ogólnikowo i bez wskazania konkretnych zdarzeń, ale przede wszystkim nie stanowią naruszenia przywołanych w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały postanowień § 9 ust.2 umowy z dnia 29 sierpnia 2016r., Nr DS – K/322/16. Zaistnienie przesłanki określonej w art. 15 ust. 6 pkt 4 ustawy musi się wiązać z wykazaniem przez Zarząd Województwa niezrealizowania konkretnego zapisu umowy a czego w niniejszej sprawie/uchwale zabrakło. Uchybienie powyższe jest o tyle istotne, że "Program Kadencyjny" będący załącznikiem nr 1 do w/w umowy z dnia 29 sierpnia 2016r., Nr DS – K/322/16 w żadnej części nie zawiera ścisle określonego repertuaru na sezon teatralny 2016/2017. Jak trafnie zauważył organ nadzoru jedynie na str. 6 tegoż ".Programu Kadencyjnego", przedstawiono "hipotetyczny Repertuar na sezony teatralne 2016-2020", nie ustalając (nie przyporzadkowując) przy tym konkretnych spektakli do określonych sezonów teatralnych (dat wystawienia). W świetle powyższego zarzuty organizatora pod adresem odwołanego dyrektora a dot. niedotrzymania przyjętych zasad oraz zmian repertuarowych jako naruszających zobowiązania Programu Kadencyjnego, nie sposób uznać za zasadne, a tym samym przyjąć, że wykazana została przez Zarząd Województwa przesłanka z art. 15 ust. 6 pkt 4 omawianej ustawy, czyli, że miało miejsce odstąpienie od umowy. Również zarzut niewłaściwie dobranego stylu kierowania artystyczną instytucją kultury przejawiający się w podejmowanych decyzjach wobec zatrudnionych pracowników w kontekście przepisu art. 15 ust. 6 pkt 4 ustawy, nie mógł w tym przypadku stanowić przesłanki do odwołania dyrektora instytucji kultury przed upływem okresu na jaki został powołany. Zgodzić sie w pełni należy z pogladem organu nadzoru, że aby taki zarzut mógł być uznany za zasadny w kontekście cyt. art. 15 ust. 6 pkt 4 ustawy, opisana wyżej umowa z dnia 29 sierpnia 2016r., Nr DS – K/322/16 zawarta z Dyrektorem Teatru musiałaby w sposób jednoznaczny określać warunki zarządzania zasobami ludzkimi w Teatrze Polskim wraz z gwarancjami zachowania ówczesnego składu zespołu, a co w przedmiotowym przypadku nie miało miejsca. Także w pełni należy zaakceptować stanowisko organu nadzoru w kwestii podniesionego przez Zarząd zarzutu dot. degradacji pozycji artystycznej Teatru oraz nadszarpnięcia w poważnym stopniu jego wizerunku. Nie odniesienie się przez Zarząd do konkretnych postanowień w/w umowy z dnia 29 sierpnia 2016r., zwłaszcza, że – jak trafnie zauważa organ nadzoru, w uzasadnieniu uchwały nie wykazano w jaki sposób konkretne działania oceniane w wymiarze obiektywnym oraz okoliczności, na które bezpośredni wpływ miał Dyrektor Teatru Polskiego wpłynęły na wizerunek i dobre imię Teatru, tym samym nie pozwala na przyjęcie, iż spełnione zostały przesłanki z omawianego art.15 ust.6 pkt 4 ustawy. Przyznać także należy rację Wojewodzie, że oceniając przyczynę odwołania dyrektora instytucji kultury z powodu odstąpienia tegoż dyrektora od realizacji umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania, należało mieć na względzie, że stwierdzenie zaistnienia tej przesłanki musi wynikać z analizy okoliczności wskazanych przez Zarząd w uzasadnieniu do uchwały w odniesieniu do konkretnych postanowień umowy, określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz programu jej działania. Tylko niewątpliwe wykazanie przez organizatora - Zarząd Województwa zaistnienie zdarzeń, a które potwierdzałyby faktyczne odstąpienie dyrektora od realizacji konkretnych postanowień umowy, mogły stanowić podstawę do podjęcia przedmiotowej uchwały. Wobec przedstawionych wyżej już tylko tych okoliczności stwierdzić należy za organem nadzoru, że opisana wyżej uchwała o odwołaniu dyrektora Teatru - podjęta została z naruszeniem cyt. wyżej przepisu art. 15 ust. 6 pkt 4 w/w ustawy i już z tych to tylko względów podlegała eliminacji z obrotu prawnego poprzez wydanie przez organ nadzoru opisanego wyżej rozstrzygnięcia nadzorczego. Podniesiony przez stronę zarzut, że organ wydając niniejsze rozstrzygnięcie działał z naruszeniem przepisu art.7 Konstytucji R.P. w związku z art.81 ustawy o samorządzie województwa nie jest zasadny i nie ma wpływu na wynik sprawy, z tej to przede wszystkim przyczyny, iż przepisy w/w ustawy nie określają terminu w jakim organ nadzoru jest uprawniony do wszczęcia postępowania nadzorczego, a po drugie istotne jest przy wszczęciu postępowania istnienie w obrocie prawnym określonego aktu. Skoro zaś niewątpliwe jest w niniejszej sprawie, że uchwala, która objęta została kontrolą organu nadzoru funkcjonowała już w obrocie prawnym, to nie ma istotnego znaczenia fakt, że postępowanie nadzorcze wszczęte zostało przed doręczeniem Wojewodzie tejże uchwały przez Zarząd Województwa. W konsekwencji powyższego, stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego – do czego ograniczają się kompetencje Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – nie wykazała, by zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa, o którym stanowi przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. Dotąd powiedziane sprawia, że wniesioną skargę należało oddalić po myśli przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnośnie zawartego w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wyjaśnienia wymaga, że Sąd kierując się zasadą szybkości oraz sprawności postępowania sądowego, a także uwzględniając zasadę ekonomiki procesowej, nie rozpoznawał tego wniosku, gdyż wyznaczony termin rozprawy nie był odległy, jako, że skarga wpłynęła do tut.Sądu w dniu 21 lipca 2017r., a rozprawa w tej sprawie wyznaczona została już na dzień 21 września 2017r.