IV SA/Wr 703/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant asystent sędziego Sylwia Zdyb po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 lutego 2013 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego oraz odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. SKO [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpoznaniu odwołania T. R., dalej: skarżąca, od decyzji Kierownika Zespołu Terenowej Pomocy Socjalnej nr 4 Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] czerwca 2012 r. ([...]) przyznającej specjalny zasiłek celowy w łącznej wysokości 461,66 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie, w tym: 171,51 zł – do opłat czynszu, 40,15 zł – na opłatę energii, 250,00 zł na zakup żywności, środków czystości i higieny osobistej, odzieży, obuwia letniego oraz odmawiającej przyznania specjalnego zasiłku celowego na opłatę wody i ścieków, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 41 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.) dalej ups utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że wnioskiem z dnia 1 czerwca skarżąca zwróciła się do organu I instancji o przyznanie jej pomocy finansowej na: zakup żywności, środków czystości i higieny osobistej, odzieży, obuwia oraz opłacenia czynszu – 444,24 zł – energii 40,15 zł, ścieków 53,37 zł. Po przeprowadzeniu aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego organ pierwszej instancji ustalił, że skarżąca prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Jest osobą chorą, ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności na stałe. Dochód strony z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku wynosi 716,73 zł (łączna kwota zasiłku stałego i dodatku mieszkaniowego). Natomiast od czerwca 2012 r. dochód skarżącej uległ zmianie i wynosi 477,00 zł. Powołaną na wstępie decyzją organ I instancji przyznał stronie pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego w łącznej wysokości 461,66 zł, z przeznaczeniem na dofinansowanie, w tym: 171,51 zł - do opłat czynszu, 40,15 zł - na opłatę energii, 250,00 zł - na zakup żywności, środków czystości i higieny osobistej, odzieży, obuwia letniego. Odmówił natomiast przyznania specjalnego zasiłku celowego na opłatę wody i ścieków. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, kto i na jakiej podstawie oraz według jakich zasad ma prawo do finansowego wsparcia, zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej. Organ I instancji podniósł, że przyznana pomoc uzasadniona jest niepełnosprawnością strony, brakiem wsparcia ze strony osób zobowiązanych oraz znacznymi wydatkami na opłaty mieszkaniowe, przekraczającymi jej możliwości. Zdaniem organu, wysokość przyznanego świadczenia odpowiada celom i możliwościom organu pomocy społecznej. W uzasadnieniu podano: "średnia wysokość zasiłków celowych za 2011 r. (narastająco) 265,09 zł. (...) Plan na 2012 r. - zasiłki celowe - 8.548.000 zł". W odniesieniu do wniosku strony o przyznanie pomocy finansowej na opłatę rachunku za wodę i ścieki organ wskazał, że brak jest podstaw do udzielenia wsparcia na ten cel, albowiem ustalono, że "wpłata na ten poczet została zaksięgowana w dniu 01 kwietnia 2012 r. i nie występuje z tego tytułu zadłużenie". Skarżąca odwołała się od powyższej decyzji. Poinformowała, że jest osobą chorą i z uwagi na zły stan zdrowia "wymaga modyfikacji diety, co wiąże się z wyższymi kosztami utrzymania (...)". Uważa, że powinna otrzymać wyższy zasiłek na żywność. Wskazała, że ma bardzo trudną sytuację finansową, albowiem jedynym jej dochodem jest zasiłek stały i dodatek mieszkaniowy. Podała, że wprawdzie ma przyznaną emeryturę z ZUS, ale jej wypłata jest wstrzymana do wyjaśnienia z MOPS. Rozpatrując powyższe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że prawo do bezzwrotnych świadczeń pieniężnych, w tym również do zasiłku celowego przysługuje osobom i rodzinom, których dochód nie przekracza kwot określonych w art. 8 ust. 1, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2 - 15 powołanej ustawy, takich jak np. długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ustawy). Dochód strony, prowadzącej samodzielnie gospodarstwo domowe, jak wskazano wyżej, to kwota 716,73 zł. Tymczasem ustawowe kryterium dochodowe na osobę aktualnie wynosi 477,00 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055). W tej sytuacji z powodu przekroczenia kryterium dochodowego, strona nie spełnia przesłanek warunkujących uzyskanie zasiłku celowego na zasadach ogólnych, według przytoczonych przepisów ustawy o pomocy społecznej. Ustawodawca przewidział jednak możliwość udzielania pewnych form pomocy pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. Świadczeniem takim jest zasiłek celowy specjalny. Zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek" nie jest zdefiniowane prawnie. Nakłada to na organ pomocy społecznej obowiązek dokładnego sprecyzowania tego pojęcia dla potrzeb rozpatrywanej sprawy. W tym względzie zasadnicze znaczenie ma ocena potrzeby wymagającej - zdaniem wnioskodawcy - zaspokojenia, z uwzględnieniem dochodów i wydatków gospodarstwa domowego. Ustawodawca nie określił wysokości specjalnego zasiłku celowego udzielanego w konkretnym przypadku. Nie wskazał również kryteriów jej ustalania, podając jedynie maksymalną kwotę, której świadczenie to nie może przekroczyć. To, w jakim rozmiarze powinno być udzielone wsparcie finansowe osobie niespełniającej kryterium dochodowego, pozostawiono uznaniu organu pomocy społecznej, który podejmuje decyzję po dokonaniu oceny sytuacji życiowej i materialnej wnioskodawcy oraz przy uwzględnieniu własnych możliwości finansowych. Przy udzielaniu świadczenia organ administracji musi bowiem mieć na względzie, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 powołanej ustawy). W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 września 2008 r. II (sygn. akt SA/Ol 550/2008, LexPolonica nr 1983255) stwierdzono, że "Dopiero ustalenie takich elementów, jak sytuacja osobista, rodzinna, dochodowa i majątkowa strony, w tym faktyczny dochód miesięczny, wydatki strony związane z jej utrzymaniem – z uwzględnieniem stanu zdrowia strony (członków jej rodziny) i kosztów ponoszonych na mieszkanie, pozwala na ocenę, czy przy ustalonym stanie majątkowym strony zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, tj. strona znajduje się w takiej sytuacji, iż mimo, że faktyczny dochód osoby samotnie gospodarującej lub rodziny przekracza kryterium dochodowe, to stan zdrowotny, rodzinny i uzasadnione wydatki powodują, iż strona - w tych konkretnych okolicznościach - winna otrzymać pomoc społeczną na podstawie art. 41 ustawy". Organ I instancji, po dokonaniu niezbędnych ustaleń za zasadne uznał udzielenie stronie specjalnego zasiłku celowego w wysokości 461,66 zł. Stwierdził i uzasadnił na podstawie danych liczbowych, że wysokość przyznanego świadczenia jest dostosowana do możliwości finansowych organu. W ocenie Kolegium wniesione odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. W tym miejscu należy zauważyć, że na tle spraw dotychczas rozpatrywanych przez Kolegium można stwierdzić, że rozmiar udzielonego skarżącej wsparcia jest znaczny i jednocześnie nie odbiega od wysokości zasiłków udzielanych innym osobom znajdującym się w podobnej sytuacji. Ponadto podstawowa zasada systemu pomocy społecznej, jaką jest zasada pomocniczości oznacza, że organ pomocy społecznej nie ma obowiązku uczestniczyć w ponoszeniu całości kosztów utrzymania strony wnioskującej o pomoc (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 744/2007). Należy pamiętać, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1). Pomoc ta ma więc tylko pomagać w przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych, a nie w pełni zaspokajać potrzeby podopiecznych. W ocenie Kolegium pomoc udzielona stronie w kwocie 461,66 zł stanowiła niewątpliwe wsparcie w jej sytuacji życiowej i pozwoliła na częściowe sfinansowanie wnioskowanych potrzeb, w tym kosztów żywności na które odwołująca się zwraca szczególną uwagę w odwołaniu. Biorąc powyższe pod uwagę oraz mając na względzie fakt, że przyznana pomoc finansowa, nie pozbawia strony prawa wystąpienia do organu pomocy społecznej z prośbą o dalszą pomoc finansową na zaspokojenie innych potrzeb, Samorządowe Kolegium orzekło, jak w osnowie. W skardze na powyższą decyzję skarżąca podniosła, że jest niedożywiona i schorowana. Krzywdzące są dla niej ciągłe odmowy z Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wskazała, że pracownik socjalny nic nie ustalił z pracownikiem ZZK. Otrzymała upomnienie o niedopłatach, które MOPS odliczył z zasiłku stałego kwotę dodatku mieszkaniowego a tej kwoty nie pokrywał na ZZK co miesiąc i tak powstały długi gdyż pracownik socjalny źle naliczał Skarżąca podała, że opłaty mieszkaniowe wynoszą, co miesiąc około 550 zł i nie stać jej już na zakupienie odzieży, butów, środków czystości i środków higienicznych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, że sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca nie naruszają prawa. Podstawą materialnoprawną do rozpoznania skargi stanowi ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. nr 175, poz. 1362 ze zm.) dalej: ustawa. Pomoc społeczna – zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 ustawy – jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych których, nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z powyższego przepisu ustawy wynika, że jedną z podstawowych zasad pomocy społecznej jest zasada subsydiarności, polegająca na tym, że wsparcie danej osobie lub rodzinie może być udzielone, gdy nie są one w stanie pokonać swych trudności we własnym zakresie. Stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Ponadto, rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy). W myśli art. 3 ust. 4 ustawy, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Oznacza to udział pomocy społecznej w pokonywaniu przez osoby i rodziny trudności materialnych i życiowych, ale nie obowiązek zaspokojenia wszystkich potrzeb. W wyroku z dnia 20 listopada 2001 r. sygn. akt SK 15/01, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że pomoc społeczna ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego w staraniach o swoje sprawy (OTK 8/01, poz. 252). Kryteria uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały ściśle określone w przepisie art. 8 ust. 1 ustawy. Przepis ten ogranicza dostęp doświadczeń społecznych wprowadzając tzw. kryterium dochodowe. Zgodnie z tym przepisem, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78, 91 przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Dochód skarżącej, prowadzącej samodzielne gospodarstwo domowe, to kwota 716,73 zł. Właściwie stwierdził organ, że z powodu przekroczenia kryterium dochodowego, skarżąca nie spełnia przesłanek warunkujących uzyskanie zasiłku celowego na zasadach ogólnych (art. 39 ustawy). W tym stanie rzeczy zasadnie rozważono możliwość przyznania skarżącej zasiłku specjalnego celowego. Stosownie do przepisu art. 41 ust. 1 ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego, osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Rozstrzygnięcie w sprawie specjalnego zasiłku celowego zapada w ramach uznania administracyjnego. Organ administracyjny, działając na podstawie uznania, ma prawo do podejmowania decyzji o przyznaniu, tego rodzaju świadczenia z pomocy społecznej, jak również dostosowania rozmiaru udzielonego wsparcia do potrzeb wnioskodawcy i do własnych możliwości finansowych. Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana zaś przez Sąd ogranicza się do zbadania zgodności z prawem decyzji. Kontrola ta ma ustalić czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydawaniu nie przekroczył granic uznania i czy właściwe uzasadnił rozstrzygnięcie. Organy orzekające w sprawie podały wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy. Wskazano niepełnosprawność skarżącej, brak wsparcia ze strony osób zobowiązanych oraz znaczne wydatki na opłaty mieszkaniowe, przekraczające jej możliwości. Wskazano środki finansowe jakimi dysponuje aby przyznać zasiłki celowe, jaka była średnia wysokość zasiłków celowych za 2011 r. (narastająco 265,09 zł). W tym miejscu należy zwrócić uwagę na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreślono, że nie można uznać, aby konieczne było precyzyjne wskazanie, w każdym przypadku w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika z norm art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, art. 3 ust. 4, czy też art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. To samo odnosi się do ilości środków finansowych, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznaniem zasiłków celowych, średniej wysokości zasiłków udzielonych na jednego uprawnionego, ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy oraz celu na jaki tym osobom przyznano zasiłki. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z 24 lutego 2010 r., I OSK 1353/09, z 28 kwietnia 2010 r., I OSK 116/10, z 2 czerwca 2011 r., I OSK 107/11). Podkreślić trzeba, że organ przyznający specjalny zasiłek celowy nie jest zobowiązany do spełnienia wszelkich żądań strony. Świadczenia z pomocy społecznej nie mają zapewnić wnioskodawczyni zaspokojenia zasadniczych potrzeb życiowych i być podstawowym źródłem utrzymania, gdyż przeczy temu istota i charakter świadczeń udzielanych w ramach pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 października 2008 r. i SA/Wa 527/08 Lex nr 527554). Ponadto organ pomocy społecznej nie ma obowiązku uczestniczyć w ponoszeniu całości kosztów utrzymania strony wnioskującej o pomoc (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 744/2007). Pomoc społeczna pomaga w przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych, a nie w pełni zaspokajać potrzeby osób zainteresowanych przyznaniem konkretnych świadczeń. W rozpoznawanej sprawie organ udzielił skarżącej pomoc w kwocie 461,66 zł – co jak słusznie podniesiono – stanowiło niewątpliwie znaczne wsparcie w jej trudnej sytuacji życiowej. Przypomnieć należy, że specjalny zasiłek celowy nie może być przyznany w kwocie wyższej niż kryterium dochodowe (w okolicznościach niniejszej sprawy – 477 zł). Ponieważ wydane decyzje w niczym nie naruszają prawa, skarga pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). PM 08.03.2013 r.