IV SA/Wr 713/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Kuliś, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody D. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) w zw. z art. 154 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 149, zwanej dalej w skrócie u.p.z.i.r.p.), którą po rozpatrzeniu odwołania Z. M. (zwanego dalej stroną lub skarżącym) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] odmawiającą zmiany własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku. W dniu 28 czerwca 2011 r. skarżący zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy we Wrocławiu jako osoba bezrobotna, wnosząc jednocześnie o przyznanie prawa do zasiłku z tego tytułu. Prezydent Miasta W., decyzją z 30 czerwca 2011 r., nr [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 71 u.p.z.i.r.p. oraz art. 104 k.p.a., uznał skarżącego z dniem 28 czerwca 2011 r. za osobę bezrobotną oraz odmówił przyznania prawa do zasiłku. Orzekając o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla osoby bezrobotnej organ promocji zatrudnienia stwierdził, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację nie został udokumentowany łączny okres 365 dni opłacania składek na Fundusz Pracy, uprawniający do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych. W szczególności podkreślono, że do minimalnego okresu składkowego nie można było zaliczyć okresu od 1 lipca 2009 r. do 1 maja 2011 r., albowiem w tym czasie skarżący opłacał składki tylko z tytułu ubezpieczenia społecznego, nie zaś również na rzecz Funduszu Pracy. Organ promocji zatrudnienia podkreślił również, że przedstawione stanowisko jest zgodne z wyjaśnieniami Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z 20 stycznia 2011 r., nr DRP-VIII-0212-0008-1-MP/11. Wobec niewniesienia odwołania od wskazanej decyzji stała się ona ostateczna. Wnioskiem z 4 kwietnia 2014 r. skarżący – powołując się na art. 154 k.p.a. – wystąpił o wszczęcie postępowania administracyjnego i wypłatę zasiłku dla osób bezrobotnych. Strona podała, że wydanie rozstrzygnięcie uniemożliwiającego przyznanie mu zasiłku jedynie z uwagi na nieopłacanie składek na Fundusz Pracy było nieuzasadnione. Nie zostało bowiem wzięte pod uwagę, że w związku z przekroczeniem 60 roku życia skarżący został zwolniony z obowiązku opłacania składki na Fundusz Pracy, o czym został poinformowany przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na żądanie którego dokonał następnie stosownej korekty deklaracji składkowych w tym zakresie. Decyzją z[...] maja 2014 r., nr [...], Prezydent Miasta W., działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b, art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d w zw. z art. 104b ust. 1 i 2 u.p.z.i.r.p. oraz art. 154, art. 104 k.p.a., odmówił zmiany własnej decyzji z [...] czerwca 2011 r., nr [...], w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku. Organ pierwszej instancji stwierdził, że w dacie dokonania przez stronę rejestracji w urzędzie pracy przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.i.r.p. odnoszący się do konieczności spełnienia przez bezrobotnego przesłanki opłacenia – łącznie przez 365 dni w okresie 18 miesięcy przed rejestracją – składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, nie zawierał zastrzeżeń do sytuacji opisanej w art. 104b ust. 2 tej ustawy, stanowiącym o zwolnieniu z obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy przez osoby, które osiągnęły stosowny wiek, wynoszący dla kobiet 55 lat, dla mężczyzn zaś 60 lat. Podjęte wówczas rozstrzygnięcie było zgodnie z obowiązującymi przepisami i ich interpretacją wynikającą ze stanowiska Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 stycznia 2011 r. Uwzględniając nawet zmianę wykładni dotyczącej wzajemnej relacji wskazanych przepisów, zawartą w piśmie Ministerstwa z 23 grudnia 2011 r., nr DRP-VIII-0212-507-2-SS/11, nie daje ona samoistnej podstawy do wzruszenia w trybach nadzwyczajnych rozstrzygnięć wydanych z zastosowaniem wówczas obowiązującej interpretacji. Organ zaznaczył również, że art. 154 k.p.a. może stanowić podstawę do uchylenia lub zmiany jedynie decyzji uznaniowych. Nie odnosi się on natomiast do tych rozstrzygnięć, do których wydania zobligowane były organy administracji publicznej w związku z jednoznacznymi dyrektywami postępowania wynikającymi z przepisów prawa mających zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego w sprawie. Mając na uwadze, że przepisy obowiązujące na dzień rejestracji w urzędzie pracy, które w niezmienionej postaci funkcjonują w obrocie prawnym w dalszym ciągu, nie dają podstawy do przyznania prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych, a w sprawie nie zostały powołane nowe dowody i okoliczności, organ pierwszej instancji nie znalazł podstaw do wzruszenia ostatecznej decyzji z 30 czerwca 2011 r. Skarżący odwołując się od tej decyzji ponownie odniósł się do braku własnej winy w nieodprowadzaniu składek na Fundusz Pracy po ukończeniu 60 roku życia. Podał również, że w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia nie znalazł merytorycznego ustosunkowania się do powołanych przez niego okoliczności. Wojewoda D. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 154 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.i.r.p., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podzielił stanowisko wyrażone przez Prezydenta Miasta w pełnym zakresie wskazując, że na dzień rejestracji nie było podstaw prawnych umożliwiających przyznanie skarżącemu prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych, istniały natomiast przesłanki wyłączające podjęcie takiego rozstrzygnięcia, które organ był zobowiązany uwzględnić. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona odwołała się do podnoszonych już okoliczności związanych z ustawowym zwolnieniem z obowiązku uiszczania składek na Fundusz Pracy, stwierdzając że rozstrzygnięcie organu drugiej instancji zostało podjęte w efekcie niewłaściwego zastosowania art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 104b ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. skarżący powielając wnioski i zarzuty wynikające ze skargi wskazał, że w jego ocenie zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie zostały wydane na podstawie przepisów prawa, lecz w oparciu o ich interpretację dokonaną w sposób nieprawidłowy przez urzędy i pracujących w nich urzędników, przez co naruszają zasady sprawiedliwości społecznej oraz równości wynikające z art. 2 i art. 32 Konstytucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. podstawy prawne uwzględnienia skargi ograniczone zostały do naruszenia prawa, a zatem kontrolując decyzję administracyjną sąd bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż stoi ono na straży podmiotowych praw podatnika, zapewniając stronie w procesie stosowania prawa pozycję gwarantującą skuteczną obronę jej praw. Zasadność tych zarzutów należy ocenić w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b i c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tylko bowiem w przypadku naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (lit. b), lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c") - sąd uwzględnia skargę. W ocenie Sądu skarga jest zasadna. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczyła możliwości uchylenia w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] o uznaniu skarżącego z dniem 28 czerwca 2011 r. za osobę bezrobotną oraz o odmowie przyznania mu prawa do zasiłku. Stosownie do art. 154 § 1 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z treści powyższego przepisu wynika, że jego zastosowanie uzależnione jest od zaistnienia następujących przesłanek : - wniosek o uchylenie lub zmianę dotyczyć musi decyzji ostatecznej, - strona nie mogła nabyć na podstawie tejże decyzji żadnego prawa, - za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie uregulowane art. 154 w § 1 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Tryb określony w powołanym przepisie służy organom administracji do usuwania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, które organy oceniają jako niecelowe bądź sprzeczne z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju. Użyte w przepisie słowo "może" oznacza, że na podstawie powołanego przepisu organ działa w granicach uznania administracyjnego. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 §1 k.p.a. jest jak już wskazano postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem – w przeciwieństwie do postępowania głównego – nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej, wówczas, gdy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone w tym trybie przez organ administracji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie czy zachodzą przesłanki określone w art. 154 kpa, uzasadniające uchylenie bądź zmianę decyzji. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2012 r. w sprawie sygn. akt I GSK792/11 w postępowaniach, o których mowa w art. 154 i art. 155 kpa, nie jest dopuszczalna merytoryczna kontrola wydanego rozstrzygnięcia. Składający wniosek nie może powołując się na interes społeczny lub własny interes, domagać się w tym trybie ponownej oceny merytorycznej wydanej decyzji. Odnosząc się do niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżący składając wniosek o jej rozpoznanie na podstawie art. 154 k.p.a. podał, że przy ocenie jego wniosku "nie wzięto pod uwagę przekroczenia 60 roku życia i nabycia uprawnień z tym związanych." Skarżący domaga się zatem ponownej oceny decyzji ostatecznej i stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa. Stosownie do art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.i.r.p.), prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Wobec tego podstawowym warunkiem, od spełnienia którego zależało nabycie przez skarżącego uprawnień do zasiłku było opłacanie przez okres 365 dni w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności, jak też opłacanie składki na Fundusz Pracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Ustawodawca wychodząc naprzeciw postulatom wsparcia zatrudnienia i aktywizacji zawodowej osób w wieku powyżej pięćdziesiątego roku wprowadził regulację zgodnie z którą składki na Fundusz Pracy, o których mowa w art. 104 ust. 1, opłaca się za osoby wymienione w art. 104 ust. 1 pkt 1-3, które nie osiągnęły wieku wynoszącego co najmniej 55 lat dla kobiet i co najmniej 60 lat dla mężczyzn (art. 104b ust. 2 u.p.z.i.r.p). Zwolnienie to wprowadzono ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. nr 6, poz. 33 ze zm.). W tym miejscu należy dodać, że skarżący w dniu 1 maja 2009 r. ukończył sześćdziesiąt lat. Zauważyć trzeba, że już wcześniej wprowadzono w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zwolnienia z obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy. Zgodnie z art. 104a ustawy pracodawcy oraz inne jednostki organizacyjne nie opłacają składek na Fundusz Pracy za zatrudnionych pracowników powracających z urlopu macierzyńskiego, dodatkowego urlopu macierzyńskiego lub urlopu wychowawczego w okresie 36 miesięcy począwszy od pierwszego miesiąca po powrocie z urlopu macierzyńskiego, dodatkowego urlopu macierzyńskiego lub urlopu wychowawczego. Z kolei na mocy art. 104b ust. 1 pracodawcy oraz inne jednostki organizacyjne nie opłacają składek na Fundusz Pracy przez okres 12 miesięcy, począwszy od pierwszego miesiąca po zawarciu umowy o pracę, za osoby zatrudnione, które ukończyły 50 rok życia i w okresie 30 dni przed zatrudnieniem pozostawały w ewidencji bezrobotnych powiatowego urzędu pracy. Mając na względzie wprowadzone zwolnienia z obowiązku uiszczania składek w art. 71 w ust. 1 w pkt 2 u.p.z.i.r.p.), wprowadzono zmiany mające na celu umożliwienie zaliczenia okresu zwolnionego od odprowadzenia składek na Fundusz Pracy do okresu uprawniającego nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Zmiany te umożliwiły uzyskanie prawa do zasiłku w tym też osobom, za które nie odprowadzano składki na Fundusz Pracy, a które były pracownikami ( art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) czy też osobami, które świadczyły usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług ( art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c). Odnośnie osób prowadzących przed datą rejestracji w urzędzie pracy pozarolniczą działalność gospodarczą i zwolnionych z obowiązku uiszczania składek na Fundusz Pracy ustawodawca nie wprowadził regulacji umożliwiającej zaliczenia okresu zwolnionego od odprowadzenia składek na Fundusz Pracy do okresu uprawniającego nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych – wynika to z literalnego brzmienia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.i.r.p. Z tej racji nie można uznać omawianych przepisów, za zawierających jednoznaczną dyrektywę, gdyż ich wykładnia nie jest jednolita. Z tych względów należy uznać, że na istnienie w niniejszej sprawie słusznego interesu strony i interesu społecznego wskazuje orzecznictwo (patrz wyrok WSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 512/11, wyrok WSA z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 11/12, postanowienie WSA z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 665/11). Sąd w składzie orzekającym podziela wyrażone w nich stanowisko, że zastosowanie wykładni gramatycznej art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.i.r.p. narusza zasady konstytucyjne. W pierwszej kolejności należy wskazać na art. 2 Konstytucji RP, że: "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej", który wyraża zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (zasada lojalności państwa wobec obywateli). Dalej uwzględnić należy zasadę równości obywateli wobec prawa wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi oraz mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Wobec tego należy stwierdzić, że art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.i.r.p., o ile interpretować go literalnie, narusza zasady wyrażone w powołanych wyżej przepisach Konstytucji RP. Mając na względzie powyższe rozważania Sąd stwierdził, że tym samym został naruszony interes społeczny i słuszny interes strony, ponieważ organ administracji odmówił przyznania prawa do zasiłku z uwagi na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższych rozważań należy ponownie dokonać oceny wniosku strony skarżącej pod kątem istnienia przesłanek do zmiany decyzji. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.