IV SA/Wr 716/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.), Protokolant Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Z. K. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 8 lipca 2010 r. nr LIII/1517/10 w przedmiocie likwidacji Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala dla Szkół Wyższych w celu utworzenia jednoosobowej spółki Gminy Wrocław pod firmą: Wrocławskie Centrum Rehabilitacji Medycyny Sportowej Spółka z o.o. oddala skargę. Pismem z dnia 19 października 2010 r. z. K. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej we Wrocławiu Nr LIII/1517/10 z dnia 8 lipca 2010 r. w sprawie likwidacji Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala dla Szkół Wyższych im. prof. E. Szczeklika w celu utworzenia jednoosobowej spółki Gminy Wrocław pod firmą: Wrocławskie Centrum Rehabilitacji i Medycyny Sportowej Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu o stwierdzenie nieważności: W uzasadnieniu skargi Z. K., podał że uchwała Rady Miejskiej z dnia 8 lipca 2010 r. narusza jego interes prawny z tego względu, że zabudowana nieruchomość położona przy ul. Fryderyka Chopina stanowiąca własność gminy, użytkowana dla niekomercyjnego udzielania świadczeń zdrowotnych, stanie się własnością sp. z o. o. użytkowaną dla jej celów komercyjnych. Wspólnota samorządowa jaką tworzący z mocy prawa mieszkańcy gminy, zostanie pozbawiona nieruchomości użytkowanej dla niekomercyjnego udzielania świadczeń zdrowotnych. Oznacza to utratę dóbr wspólnych mieszkańców Wrocławia i powstania na ich podstawie dóbr korporacji jaką stanowi spółka z o.o. tj. Wrocławskie Centrum Rehabilitacji i Medycyny Sportowej sp. z o. o. Uchwała nie zapewnia dalszego nieprzerwanego udzielania świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu z tego względu, że udziały, jak też nieruchomości spółki, mogą zostać w całości sprzedane, a po sprzedaży wykorzystywane na inną działalność niż świadczenia zdrowotne w zakresie rehabilitacji. Z tej racji udziały Wrocławskiego Centrum Rehabilitacji i Medycyny Sportowej sp. z o. o. mogą zostać sprzedane przez Prezydenta Wrocławia, Rada Miejska Wrocławia nie może ustanowić zakazu sprzedaży tych udziałów. W powyższym kontekście można wskazać na całkowitą sprzedaż udziałów Średzkiego Centrum Zdrowia w Środzie Śląskiej, przez co mieszkańcy Środy Śląskiej pozbawieni zostali prawa publicznego do świadczeń zdrowotnych realizowanych jako zadanie władz samorządowych. Zdaniem strony likwidacja Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala dla Szkół Wyższych pogarsza jej sytuację jako mieszkańca, a także jako nauczyciela akademickiego ze względu na to, że przymuszona będzie do korzystania z niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej prowadzonego przez sp. z o. o., czyli podmiot, którego organy zobowiązane są do podejmowania działań korzystnych dla spółki. Spółka jest bowiem podmiotem prowadzącym działalność w celu osiągnięcia zysku. Świadczeniodawcą, którego motywem działania jest zaspokojenie potrzeb ludności w dziedzinie zdrowia, jest samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, czyli Zakład Opieki Zdrowotnej Szpital dla Szkół Wyższych, a nie spółka, jaką ma być Wrocławskie Centrum Rehabilitacji i Medycyny Sportowej. Uchwała narusza interes strony jako mieszkańca w postaci prawa szerokiego dostępu do placówek zdrowia. Szeroki dostęp mieszkańców Wrocławia oraz nauczycieli akademickich do świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie rehabilitacji zapewnia Zakład Opieki Zdrowotnej Szpital dla Szkół Wyższych, którego motywem działania jako samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest zaspakajanie potrzeb ludności w dziedzinie ochrony zdrowia. Działanie spółki z o. o. w celu osiągania zysku ogranicza szeroki dostęp do niekomercyjnych świadczeń zdrowotnych. Uchwała powoduje wyzbycie się przez władze publiczne Miasta Wrocławia przypisanych im zadań w ochronie zdrowia, przez co narusza art. 68 ust. 2 Konstytucji RP. Uchwała narusza interes prawny strony, gdyż przekazanie zadań likwidowanego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala dla Szkół Wyższych jest prywatyzacją zadań przypisanych gminie. Powzięcie zatem uchwały o tej treści powoduje utratę statusu publicznoprawnego strony jako mieszkańca Wrocławia w zakresie zadań publicznych w ochronie zdrowia. Obowiązujące przepisy prawa nie zawierają podstawy ustawowej do podjęcia przez Radę Miejską Wrocławia uchwały o pozbawieniu strony publicznoprawnego statusu w zakresie zadań publicznych w ochronie zdrowia przypisanych Gminie (Miastu) Wrocław. Taką uchwałą jest uchwała Rady Miejskiej w sprawie likwidacji Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala dla Szkól Wyższych w celu utworzenia jednoosobowej spółki Gminy Wrocław pod firmą: Wrocławskie Centrum Rehabilitacji i Medycyny Sportowej sp. z o. o. Uchwała Rady Miejskiej narusza interes prawny strony przez to, że wzrost przychodu ze sprzedaży usług, o których mowa w uzasadnieniu w/w uchwały, może być przychodem ze sprzedaży usług komercyjnych. Sprzedaż usług komercyjnych przez spółkę może następować po wysokich cenach i odbywać się przy ograniczeniu usług objętych kontraktem z NFZ.. Skarżący zatem jako mieszkaniec Wrocławia oraz nauczyciel akademicki może być przymuszony do korzystania z drogich komercyjnych usług medycznych ze względu na ograniczony zakres usług objętych kontraktem z NFZ. Zakres komercyjnych usług medycznych Wrocławskiego Centrum Rehabilitacji i Medycyny Sportowej sp. z o. o. może być rozszerzony ze względu na to, że organy sp. z o. o. obowiązane są do realizacji celów ekonomicznych spółki. Z tego powodu spółka nie będzie wykonywała zadań publicznych w ochronie zdrowia przypisanych gminie i publicznym władzom. W obowiązujących przepisach prawa nie ma mowy o przekształceniu polegającym na likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w celu utworzenia przez gminę/powiat spółki kapitałowej, na bazie mienia zlikwidowanego publicznego zakładu. Zaznaczył to WSA w Opolu w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 czerwca 2008r. SA Op/77/08. Uchwała Rady Miejskiej z dnia 8 lipca 2010 r. narusza więc obowiązujące przepisy prawa. W ocenie strony skarżącej wskazane wyżej naruszenie jej interesu prawnego, a także naruszenie przepisów prawa w tym art. 68 ust. 2 Konstytucji, uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 8 lipca 2010r. w sprawie likwidacji Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala dla Szkół Wyższych w celu utworzenia jednoosobowej spółki Gminy Wrocław. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Wrocławia reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania od strony skarżącej na rzecz strony przeciwnej. Jednocześnie zarzuciła stronie skarżącej: a) nieuwzględnienie art. 36 i w związku z tym art. 43, 46 pkt l lit.c) oraz 43 ust 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej - poprzez konieczność uzyskania przed podjęciem uchwały opinii rady społecznej, wojewody oraz organu powiatu, co świadczy o pewnego rodzaju nadzorze społecznym nad ewentualna samowolą organów samorządowych i tym samym konieczności zachowania tzw. konsultacji społecznych, b) art. 19 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej - poprzez naruszenie ogólnej zasady praw pacjenta i tym samym prawa do wyboru lekarza, c) art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 5 lutego 1997 r. o gospodarce komunalnej - poprzez naruszenie zasady ustawowej, że jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także przystępować do takich spółek. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, że ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.) stanowi, że: 1) likwidacja samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze uchwały Rady Miejskiej (art. 36), 2) uchwała powinna określać sposób i formę zapewnienia osobom korzystającym ze świadczeń likwidowanego Zakładu dalsze nieprzerwane udzielanie świadczeń zdrowotnych (art. 43), 3) Rada Miejska Wrocławia określa sposób i tryb zadysponowania składnikami materialnymi i niematerialnymi zakładu (art. 60 ust. 4b pkt 3, z zastrzeżeniem art. 53a ust. 2). Pełnomocnik podniósł, że powołana ustawa wymaga, ażeby swoją opinię w zakresie likwidacji wyraziła Rada Społeczna Zakładu (art. 46 pkt 1 lit. c) oraz w stosunku do projektu uchwały Rady Miejskiej w przedmiotowej sprawie: Wojewoda Dolnośląski i właściwy organ Powiatu Wrocławskiego (art. 43 ust. 2), jak również władze statutowe organizacji związkowej, reprezentatywnej w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego. Wbrew twierdzeniom skarżącego, zakwestionowana uchwała określa sposób zabezpieczenia kontynuacji zadań i działań Miasta, dotyczących organizacji miejskiego systemu ochrony zdrowia, który w sposób optymalny zabezpiecza potrzeby mieszkańców, w tym przypadku w zakresie rehabilitacji medycznej. Uchwała przewiduje likwidację podmiotu prawnego, jakim jest Zakład Opieki Zdrowotnej Szpital dla Szkół Wyższych, działający w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, w celu utworzenia jednoosobowej spółki Miasta, która w całości przejmie realizację zadań statutowych likwidowanego zakładu, w chwili zakończenia działalności medycznej przez sp zoz. Nowoutworzony z dniem 1.04.2011 r. zakład - w ramach działalności statutowej – nadal będzie zabezpieczał pacjentom, w ramach kontraktu z Narodowym Funduszem Zdrowia, zwanym dalej NFZ, stacjonarną i dzienną opiekę zdrowotną w zakresie rehabilitacji medycznej, gdyż biorąc pod uwagę wysokość kontraktu z NFZ w 2010 r. Zakład obejmie w przyszłości leczeniem porównywalną ilość pacjentów, co w 2010 r., co oznacza w kontekście wezwania o naruszenie interesu prawnego, że nowoutworzona spółka, bez kontraktu z NFZ, nie jest w stanie się utrzymać, nie mówiąc o tym, iż utworzona została m.in. w celu przejęcia zadań Miasta Wrocławia, jako gminy, w zakresie ochrony zdrowia i tym samym zapewnienia dalszego nieprzerwanego udzielania świadczeń zdrowotnych, wynikających m.in. z kontraktu z NFZ na 2011 r. bez zmiany warunków i jakości ich udzielania, jak również w celu prowadzenia badań naukowych i prac badawczo-rozwojowych, na co jako sp zoz nie miał możliwości formalno-prawnych. Utrzymanie niniejszej uchwały pozwoli na wykorzystanie zasobów kadrowych oraz wyposażenia, w szczególności w postaci aparatury i sprzętu medycznego, do dalszego rozwoju zakładu, przy uwzględnieniu wzrostu przychodu ze sprzedaży usług, w tym wynikającej z kontraktu z NFZ oraz pozostałej działalności medycznej. Niniejsza uchwała określa także: 1) sposób ochrony interesów pracowniczych, tj. osób zatrudnionych w zakładzie, gdyż Spółka zobligowana jest do przejęcia pracowników publicznej placówki, na zasadach określonych w art. 231 Kp, 2) sposób zadysponowania składnikami materialnymi i niematerialnymi Zakładu, z przeznaczeniem na cele ochrony zdrowia, celem umożliwienia spółce dalszego nieprzerwanego udzielania świadczeń zdrowotnych Pełnomocnik odnosząc się do zarzutu skarżącego, który podał, że doszło do naruszenia jego interesu prawnego, jako mieszkańca oraz jako nauczyciela akademickiego, gdyż zostanie przymuszony do korzystania z niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej, podniósł, iż skarżący nie podaje konkretnej normy prawnej, uchybienie której powoduje naruszenie jego interesu prawnego, to dodatkowo jest sprzeczne z art. 19 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, który określa prawa pacjenta i tym samym prawo do wyboru lekarza. Zatem, nie ma tu tzw. "rejonizacji świadczeń", która istniała za czasów byłego systemu polityczno-gospodarczego, a która wymuszała korzystanie z usług medycznych zoz-u wg miejsca zamieszkania. Nie ma także naruszenia interesu prawnego strony skarżącej, jako nauczyciela akademickiego, gdyż ZOZ dla Szkół Wyższych od października 2005 r. nie świadczy już usług zdrowotnych na rzecz środowiska akademickiego (vide - statut ZOZ-u dla Szkół Wyższych oraz uchwała RMW z dnia 29.09.2005 r., N-r: XLI/2530/05 w sprawie zatwierdzenia zmian w statucie samodzielnego publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej dla Szkół Wyższych). Nauczyciele akademiccy zrównani zostali ustawowo ze wszystkimi obywatelami w zakresie dostępu do opieki zdrowotnej, prawem do wyboru lekarza itp. Podniesiony przez skarżącego zarzut o prywatyzacji zadań, nie oznacza prywatyzacji mienia, czego obawia się skarżący. Należy bowiem zauważyć, że wykonywanie zadań samorządowych tj. gminnych, powiatowych, czy też wojewódzkich, wykonywanych przez spółki prawa handlowego, dozwolone jest prawem, czego przykładem jest ustawa o gospodarce komunalnej (art. 7 i art. 10). Świadczenia zdrowotne na rzecz społeczeństwa, tzw. niekomercyjne, mogą być wykonywane przez podmioty o różnym statusie prawnym, a zatem zarówno przez zoz-y publiczne, jak i niepubliczne. Płatnikiem bowiem za udzielone świadczenia zdrowotne nie jest pacjent, tylko NFZ, który w drodze konkursu zawiera umowy cywilno-prawne z poszczególnymi zoz- ami, biorąc pod uwagę dodatkowo równomierne rozmieszczenie udzielania poszczególnych świadczeń zdrowotnych w terenie i w miarę ułatwiony dostęp do poszczególnych świadczeń zdrowotnych. Powyższe oznacza także, że skarżący przy istnieniu obecnej nawet formy działalności zoz-u Szpitala dla Szkół Wyższych, nie miałby gwarancji należytego i szybkiego dostępu do świadczonych usług, chociażby z powodu hipotetycznie biorąc dobrej opieki lekarsko-medycznej, co z reguły powoduje wydłużenie kolejki i tym samym dłuższe oczekiwanie na przyjęcie przez lekarza. Projekt uchwały został przesłany do zaopiniowania przez regionalne związki zawodowe, samorząd powiatowy i wojewódzki oraz przez Wojewodę i do dnia podjęcia zaskarżonej uchwały nie zostały w żaden sposób zakwestionowane, czy też, pewne rozwiązania, poddane w wątpliwość. Żaden z ww. organów nie podniósł uchybienia przepisom prawa i tym samym naruszenia interesu prawnego. Ponadto, podniesiony zarzut przez skarżącego, że "w obowiązujących przepisach prawa nie ma mowy o przekształceniu polegającym na likwidacji sp zoz-u, w celu utworzenia przez gminę spółki kapitałowej, na bazie mienia zlikwidowanego publicznego zakładu" jest bezprawny i niezasadny, gdyż uprawnienie takie dla gminy daje przepis art. 9 i art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591) nie wprowadza innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały rady gminy. Według art. 147 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powyższy przepis nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się przez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Stosownie do art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej ustawą, Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z. K. mieszkaniec miasta Wrocławia realizując wymóg formalny z powyższego przepisu, wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa w postaci podjęcia uchwały Rady Miejskiej we Wrocławiu z dnia 8 lipca 2010 r. w sprawie likwidacji Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala dla Szkół Wyższych im. prof. E. Szczeklika w celu utworzenia jednoosobowej spółki Gminy Wrocław pod firmą: Wrocławskie Centrum Rehabilitacji i Medycyny Sportowej sp. z o. o. Z uwagi na bezskuteczność dokonanego wezwania, zaskarżył tę uchwałę do Sądu. Dochowanie przywołanych wymogów formalnych: wezwanie do usunięcia naruszenia oraz wniesienie skargi w ustawowym terminie, są okolicznościami bezspornymi w tej sprawie. Zaskarżona uchwała, z uwagi na przedmiot regulacji, dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, co również pozostaje bezsporne i dlatego też kwestia pojęcia "sprawy administracji publicznej" zostanie pominięta w dalszych rozważaniach. Spór natomiast dotyczy legitymacji procesowej skarżącego, a zatem obiektywnego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podjętą uchwałą oraz wadliwości tej uchwały z powodu nieprzestrzegania przez Radę obowiązującego prawa. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit h, art. 40 ustawy gminnym oraz art. 36, art. 43 ust. 1 i art. 60 ust. 3 i 4b ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o zoz". Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego jako mieszczącym się w strukturze władzy publicznej i wykonującym część zadań należących do tej władzy (art. 163 Konstytucji). w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność, podlegającą z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej. Jednakże działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się na ustawach i musi się mieścić w granicach ustanowionych przez ustawy. Stąd, w szczególności do aktów prawa miejscowego, wymagane jest wyłącznie działanie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji). Wynika to również z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi powtórzenie przywołanego wyżej art. 94 Konstytucji. Dlatego też, uchwała stanowiąca przepisy prawa miejscowego musi być niesprzeczna z ustawą, w której zawarta jest delegacja i na podstawie której została ona wydana, a także z Konstytucją. W związku z powyższym, rada miejska stanowiąca akty prawa miejscowego, zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powinna treść swoich regulacji w uchwałach dostosowywać ściśle do zakresu przyznanego jej upoważnienia i przysługujących jej kompetencji, a w razie wątpliwości co do zakresu tego upoważnienia wyjaśnić te wątpliwości przez zastosowanie wykładni zawężającej (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1992 r., sygn akt SA/Wr 310/92, LEX nr 26078). Z kolei przepis art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit h ustawy samorządowej, wskazuje radę miejską jako organ wyłącznie właściwy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy dotyczących tworzenia, przekształcania i likwidacji jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek, zaś delegację, na której Rada Miejska opierała swoje upoważnienie do likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej wskazuje na przepis art. 36, art. 53a ust.2 i art. 60 ust. 3 i ust. 4b ustawy o zoz. Zaakcentować należy, że przywołane przepisy ustawy o zoz mają zastosowanie wyłącznie do zakładu o statusie "publicznego", bowiem tylko dla tego rodzaju zakładu ustawodawca przewidział szczegółową procedurę, zgodnie z którą powinny przebiegać czynności "organu założycielskiego". Nawiązując do konstytucyjnego prawa do świadczeń zdrowotnych wynikającego z art. 68 ust. 2, wskazać trzeba, że to właśnie na władze publiczne został nałożony obowiązek zapewnienia obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Przepis ten stanowi również upoważnienie dla ustawodawcy do określenia warunków i zakresu udzielania świadczeń, co nastąpiło w ustawie o zoz. Z przepisu art. 8 ust. 2 ustawy o zoz, jednoznacznie wynika, jaki organ może utworzyć publiczny zakład (art. 8 ust. 1 pkt. 1-3b). O tym, jakie instytucje i osoby mogą utworzyć niepubliczny zakład stanowi art. 8 ust. 1 pkt. 4-8 ustawy. Rozróżnienie zakładów opieki zdrowotnej na publiczne i niepubliczne ma doniosłe znaczenie z punktu widzenia interesu publicznego, bowiem te publiczne zakłady ustawodawca podporządkował rządowym lub samorządowym organom państwa. Powtórzyć trzeba za NSA, który podkreślił tę okoliczność wskazując na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 czerwca 2000 r., K. 20/99 (OTK 2000, nr 5, poz. 140) stwierdził, że "Okoliczność, iż w odniesieniu do publicznych, samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej organami tworzącymi są organy administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, stwarza gwarancję i zabezpieczenie, że zakłady te będą mogły realizować cele, dla których je utworzono (...). W ten sposób zabezpiecza się możliwość realizowania celów publicznych związanych z ochroną zdrowia, o których mowa w art. 68 Konstytucji". O "zapewnieniu" powyższego zabezpieczenia stanowi art. 43 ust. 1 ustawy o zoz, do którego stosowania odsyła przepis art. 36 ustawy o zoz. Przepis art. 36 ustawy wskazuje jednostkom samorządu terytorialnego, formę prawną zadecydowania o utworzeniu, przekształceniu i likwidacji publicznego zakładu, a w przypadku likwidacji publicznego zakładu nakazuje uwzględnić w szczególności wymogi zawarte w art. 43 tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 43 ust. 1 ustawy o zoz, uchwała o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej powinna określać sposób i formę zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalsze, nieprzerwane udzielanie takich świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości oraz termin zakończenia działalności, nie wcześniej niż 3 miesiące od daty podjęcia uchwały o likwidacji. W przepisie tym, ustawodawca określił elementy, jakie powinna zawierać uchwała o likwidacji publicznego zakładu. Przywołując powyższe wymogi z art. 43 ustawy, rozważyć należy zachowanie ich przez Radę Miejską w zaskarżonej uchwale w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej. Świadczenie usług medycznych przez niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej, nie jest natomiast obwarowane żadnymi przesłankami i wymogami. To czy zakład opieki zdrowotnej będzie miał charakter zakładu publicznego, czy niepublicznego ma przy tym zasadnicze znaczenie na gruncie przepisów ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 78, poz.684 ze zm.), której postanowienia mają zastosowanie wyłącznie do publicznych zakładów opieki zdrowotnej. W świetle powyższego, dla jednostek samorządu terytorialnego powołanych do życia celem wykonywania zadań publicznych, w tym również z zakresu ochrony zdrowia, punktem odniesienia do realizacji tego zadania nie są swobody i wolności działania gminny, wręcz przeciwnie - obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Wracając do oceny zaskarżonej uchwały, staje się niezbędnym wskazanie na "oznaczone rodzajowo świadczenia zdrowotne" likwidowanego publicznego zoz. Zgodnie z art. 11 ust. 2 pkt 4 omawianej ustawy, w statucie zakładu opieki zdrowotnej określa się "rodzaje i zakres udzielanych świadczeń zdrowotnych", zatem poszukiwanie innego "źródła" w tej materii jest zbędne, bowiem w przypadku publicznego zoz, statut ma także cechy dokumentu publiczno-prawnego. Ponadto procedura dotycząca statutów publicznych zoz jest szczególna, zatwierdza go bowiem organ, który utworzył publiczny zoz (art. 39 ust. 2 ustawy). Ta szczególna procedura, dająca jednostkom samorządu terytorialnego uprawnienia "w zakresie i rodzaju udzielanych świadczeń" także stwarza gwarancję i zabezpieczenie ich realizacji przez publiczny zakład. Procedura taka nie występuje w przypadku niepublicznych zoz. Ponieważ art. 43 ust. 1 ustawy wymaga, aby uchwała o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej określała sposób i formę zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalsze, nieprzerwane udzielanie takich świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania, stąd zapisu § 2 uchwały należało ocenić pod tym kątem, czyli dochowania powyższego wymogu ustawowego. Zdaniem Sądu, w tym również braku wskazania przez skarżącego konkretnych oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu co do których zaskarżona uchwała nie określałaby sposobu i formy zapewnienia osobom korzystającym z nich w likwidowanym zakładzie dalszego, nieprzerwanego udzielanie takich świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności oraz warunków udzielania, nie można stwierdzić by naruszono wymogi w tym zakresie, gdyż przedmiotowa uchwała zawiera wszystkie te elementy. Ponadto w ocenie Sądu, z przepisu art. 68 Konstytucji RP, ani z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ani z przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, czy ustaw regulujących zasady finansowania świadczeń zdrowotnych nie można wyprowadzić konkretnego interesu prawnego jednostki, co do form wykonywania zadań ochrony zdrowia przez gminę. ( por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1274/06). Sąd nie stwierdził, by uchwała naruszała przepisy, skoro NZOZ (Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej) - działa w oparciu o umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia (NFZ), z których wynika, że wszyscy ubezpieczeni mają zagwarantowane bezpłatne usługi lecznicze. Nowy zakład nie musi zapewniać realizacji usług zdrowotnych tożsamych z usługami dotychczas świadczonymi, o ile uszczuplenie to nie będzie miało charakteru istotnego ograniczenia, prowadzącego do braku możliwości realizacji prawa do ochrony zdrowia. Tymczasem zarzuty w tym zakresie nie zostały poparte żadnymi dowodami, że rozważana zmiana, spowodowałaby ograniczenie dostępności do świadczeń zdrowotnych. W uchwale, w ocenie Sądu, Rada Miasta wskazała konkretny, funkcjonujący podmiot, który zapewni udzielanie świadczeń zdrowotnych w sposób nieprzerwany wszystkim mieszkańcom miasta, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków i jakości – bezpłatnie. Skoro utworzonemu podmiotowi przysługiwać będzie status zakładu opieki zdrowotnej w rozumieniu ustawy o zakładach opieki zdrowotnej i pozostanie w sferze opieki zdrowotnej publicznej, niezarobkowej, gdyż udziela także świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych NFZ, w oparciu o zawierane z tym Funduszem kontrakty. Sąd podzielił stanowisko pełnomocnika organu administracji, że nie doszło do naruszenia jego interesu prawnego, jako mieszkańca oraz jako nauczyciela akademickiego, jako że skarżący nie podaje konkretnej normy prawnej, uchybienie której powoduje naruszenie jego interesu prawnego. Za niezasadne, uznał Sąd twierdzenie, że mieszkańcy miasta zostaliby pozbawieni równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. W przedstawionej sytuacji uchwała nie narusza interesu prawnego ani uprawnienia skarżącego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił. Zwrot kosztów postępowania przed sądem administracyjnym organowi administracji publicznej w sytuacji oddalenia czy też odrzucenia skargi, nie przysługuje. Stanowisko takie wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w postanowieniu z dnia 15 października 2010 r. sygn.. akt III SA/Lu 221/10, które skład orzekający podziela. Artykuł 200 p.p.s.a. określa zasadę zwrotu kosztów postępowania pierwszo-instancyjnego, i stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, (...) zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Jak wskazuje Jan Paweł Tarno w komentarzu do art. 200 (J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Komentarz LexisNwexis, 2006, wyd. 2) "w postępowaniu przed sądem administracyjnym utrzymano zasadę (wzorem ustawy o NSA), że koszty postępowania zasądza się jedynie w razie uwzględnienia skargi i to tylko na rzecz skarżącego". Zatem z treści wskazanych przepisów wynika, iż jedynie skarżącemu i to w sytuacji uwzględnienia skargi przysługuje zwrot kosztów postępowania od organu. Natomiast zwrot kosztów postępowania stronie przeciwnej tj. organowi administracji publicznej w sytuacji oddalenia czy też odrzucenia skargi, nie przysługuje.