IV SA/Wr 722/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, sędzia NSA Henryk Ożóg, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Z. Z. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...],. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o wskazanej treści oddala skargę w całości. Wnioskiem z dnia 28 lipca 2015 r. Z. Z., dalej: skarżący, wystąpił do Powiatowego Urzędu Pracy w D. o wydanie zaświadczenia: "(...) o pobieraniu (...) zasiłku dla bezrobotnych. Zaświadczenia potwierdzającego aktualne zarejestrowanie, jako bezrobotnego z prawem do zasiłku. A także potwierdzającego, że w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych wnioskodawca nie odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia". Skarżący podał, że zaświadczenie wymagane jest przez inny organ państwowy i ustawę, a więc w jego ocenie w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 217 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a., co wynika również z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto wskazał, że postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 k.p.a., ogranicza się tylko do postępowania, które pozwoli na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. Pismem z dnia 29 lipca 2015 r., nr [...] organ pierwszej instancji – na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. – wezwał skarżącego do dostarczenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, stosownych dokumentów bądź innych dowodów, z których wywodzi żądanie wydania zaświadczenia tak, aby organ mógł obiektywnie stwierdzić istnienie interesu prawnego po jego stronie. Wskazane wezwanie skarżący odebrał w dniu 31 lipca 2015 r. W odpowiedzi na wezwanie skarżący wystąpił o podanie podstawy prawnej wezwania oraz stwierdził, że wniosek zawierał oświadczenie precyzujące konieczność uzyskania zaświadczenia ze względu na żądanie innego organu państwowego. Ponadto podał, że oczekuje odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku i w dalszym ciągu domaga się wydania zaświadczenia o żądanej treści. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] Starosta D., działając na podstawie art. 217 § 1 i 2, art. 218 oraz art. 219 k.p.a., odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, po powołaniu zastosowanych przepisów, wskazał, że zaświadczenie o treści żądanej przez wnioskodawcę jest czynnością faktyczną, rodzajem dokumentu urzędowego. Zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego, stwierdzającym istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji konstytutywnej lub deklaratoryjnej bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Dalej organ podkreślił, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W takiej sytuacji organ zobowiązany jest do wydania zaświadczenia, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W niniejszej sprawie odmowa wydania zaświadczenia wynikała z niewykazania przez skarżącego interesu prawnego w uzyskaniu urzędowego poświadczenia faktów zawartych we wniosku. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący podniósł, że Starosta nie zastosował się do art. 7 – 10 § 1 k.p.a., a postępowanie o wydanie zaświadczenia jest postępowaniem uproszczonym. Wskazał również na brak podstawy prawnej skierowanego do niego wezwania, nadmieniając przy tym, że potrzeba uzyskania zaświadczenia została przez niego podana w toku postępowania i wynika z żądania innego organu państwowego. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., nr [...] Wojewoda D., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 217 § 1 – 2 i art. 218 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że zaświadczenie – zgodnie z treścią art. 217 § 2 k.p.a. – wydawane jest wówczas, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa bądź, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Treść wniosku skarżącego wskazuje, że urzędowe potwierdzenie faktów, którego domagał się skarżący, nie było wymagane przepisem prawa i wiązało się z żądaniem innego organu państwowego. Tym samym wnioskodawca miał obowiązek uprzedniego wykazania interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Skoro skarżący nie dopełnił tego obowiązku w momencie złożenia wniosku, organ pierwszej instancji zasadnie – w ramach dopuszczalnego postępowania wyjaśniającego – wezwał go pismem z dnia 23 czerwca 2015 r. do dostarczenia w zakreślonym terminie stosownych dokumentów bądź innych dowodów, z których wywodził on żądanie wydania zaświadczenia w celu umożliwienia stwierdzenia obiektywnego istnienia indywidualnego interesu prawnego po jego stronie. Wobec tego, że w odpowiedzi skarżącego udzielonej w wyniku wezwania nie wykazał on interesu prawnego, organ pierwszej instancji zobowiązany był do orzeczenia o odmowie wydania zaświadczenia na podstawie art. 219 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący podniósł, że postanowienie zostało wydane przez organ odwoławczy niezgodnie z prawem i stanem faktycznym. Podawana bowiem przez niego przyczyna wystąpienia z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, związana była z żądaniem innego organu państwowego, co – w ocenie skarżącego – stanowiło przesłankę, o której mowa w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., a nie zaś w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. – jak wskazał to organ w uzasadnieniu. Bowiem skoro wydania zaświadczenia wymagał inny organ, to musiał tego wymagać przepis prawa. Skarżący zauważył przy tym, że organ ten, oczekując zaświadczenia, nie podał podstawy prawnej swojego żądania, w związku z czym takiej możliwości nie miał również i on sam. Dodał również, że udzielona przez niego odpowiedź na wezwanie organu pierwszej instancji zawierała żądanie podania podstawy prawnej i poruszała kilka innych kwestii, które nie doczekały się wyjaśnienia ze strony organu, co tym samym doprowadziło do naruszenia art. 6 – 9 i art. 12 k.p.a. Mając powyższe na uwadze skarżący stwierdził, że skarga jest zasadna oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Zaskarżone postanowienie zostało bowiem podjęte zgodnie z obowiązującym prawem. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody, którym utrzymano w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 k.p.a. jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, wydanym przez właściwy organ administracji na żądanie osoby ubiegającej się o nie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Zaświadczenie jest wydawane w toku odrębnego postępowania, które uregulowane zostało w przepisach działu VII k.p.a. Służy ono potwierdzeniu – w formie urzędowej – określonych okoliczności faktycznych lub prawnych. Zaświadczenie jest więc aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. W przypadku gdy żądanie nie wynika z wyraźnego przepisu prawa, wystawienie zaświadczenia poprzedzone być musi postępowaniem wyjaśniającym, które ma uproszczony charakter i dotyczy oceny interesu prawnego wnioskodawcy oraz ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. Wyjaśnić przy tym należy, że konieczne postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., nie może zastępować danych, wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, o jakich mowa w art. 218 § 1 k.p.a. Postępowanie to odnosić się może bowiem do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, co do faktów albo stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane, i ustalenia ewentualnych ich dysponentów, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1122/13, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej cbois). Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się w trojaki sposób: 1) przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, 2) przez odmowę w ogóle wydania zaświadczenia, np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, 3) przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści, np. z powodu nie potwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Zgodnie z art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia następuje w drodze postanowienia. Podstawy do odmowy wydania zaświadczenia istnieją, gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi, a strona domagała się tego zaświadczenia ze względu na swój interes prawny, gdy strona nie wykazała interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia, a brak przepisu nakazującego wydanie takiego zaświadczenia (M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2014). Należy przy tym mieć na uwadze, że zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy, zatem jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony, jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe. Organ administracji bowiem, stwierdzając, że sprawy mające stanowić przedmiot zaświadczenia są sporne, jest zobowiązany odmówić wydania zaświadczenia (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 1282/97, lex nr 37646). W rozpatrywanej sprawie skarżący domagał się wydania zaświadczenia potwierdzającego aktualne zarejestrowanie jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku oraz wykazujące, że w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych nie odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przy czym istotne jest również, że konieczność pozyskania takiego zaświadczenia skarżący upatrywał w żądaniu innego organu administracji publicznej. Powyższy zakres oczekiwanego urzędowego potwierdzenia danych przez organy zatrudnienia wskazuje, zdaniem Sądu, że podstawą żądania skarżącego nie był art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. stanowiący, że urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Wbrew zarzutom skargi, brak jest bowiem przepisu, który wprost wymagałby od strony uzyskania takiego zaświadczenia. Również skarżący, kwestionując stanowisko organu, takiego przepisu nie wskazuje, powołując się jedynie na okoliczność, że pozyskanie żądanego dokumentu wymusza na nim inny organ administracji publicznej, działając jednak w tym zakresie, jego zdaniem, bez podania właściwej podstawy prawnej. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem przesłanka zawarta w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. odnosi się do bezpośredniej relacji pomiędzy treścią konkretnego przepisu prawa a żądaniem wydania zaświadczenia, nie zaś do relacji pośredniej między skarżący i innym organem administracji publicznej, a wykazywaną przez niego bądź pomijaną podstawą prawną. A skoro nie ma przepisu wprost wymagającego urzędowego poświadczenia określonego faktu lub stanu prawnego, to nie można w tej właśnie przesłance upatrywać podstawy przedmiotowego żądania. Za trafne więc należy uznać stanowisko organu, że działania skarżącego zmierzające do uzyskania zaświadczenia mieściły się w zakresie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., co oznacza, że ubiegał się on o wydanie tego dokumentu ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Istotą interesu prawnego jest jego oparcie na konkretnej normie prawa materialnego, którą to normę można wskazać jako jego podstawę i z której dany podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Jego istotą jest również konstatacja, że interes prawny nie może być wywodzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 218/09, lex nr 551951). Z treści wniosku skarżącego nie wynika, jakim interesem prawnym legitymuje się on w uzyskaniu przedmiotowego zaświadczenia. Nie można bowiem za interes prawny uznać jedynie stwierdzenia, że inny organ administracji publicznej oczekuje od niego takiego dokumentu, bez jednoczesnego uprawdopodobnienia tej okoliczności, choćby przez podanie nazwy tego organu i przedmiotu sprawy przez niego prowadzonej. Stąd też niezbędnym działaniem w niniejszej sprawie było zastosowanie przepisu art. 218 § 2 k.p.a., a więc przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie. Jak wynika z pisma organu pierwszej instancji z dnia 29 lipca 2015 r., nr [...], w celu ustalenia interesu prawnego i jego materialnej podstawy skarżący został wezwany do przedłożenia stosownych dokumentów, bądź innych dowodów, z których wywodzi żądanie wydania zaświadczenia. Kierunek postępowania wyjaśniającego został zatem trafnie wyznaczony przez organ zatrudnienia, który oczekiwał od skarżącego informacji jedynie w niezbędnym zakresie. Skarżący nie wykonał jednakże w wyznaczonym terminie nałożonego na niego obowiązku i w odpowiedzi na wezwanie, zamiast podania podstawy materialnej swojego żądania oraz dostarczenia chociażby wezwania powoływanego przez niego innego organu państwowego, wystąpił z żądaniem podania podstawy prawnej działania organu pierwszej instancji i oczekiwał uzyskania jego stanowiska względem pytań zawartych we wniosku o wydanie zaświadczenia. Działanie skarżącego doprowadziło zatem do sytuacji, w której Starosta nie był w stanie samodzielnie ustalić, czy wnioskując o wydanie zaświadczenia w niniejszej sprawie, skarżący miał realny interes prawny w jego otrzymaniu. Nie można w takiej sytuacji podzielić zarzutów skarżącego o naruszeniu przez organ przepisów art. 7 – 9 i art. 12 k.p.a. Organ bowiem, działając zgodnie z zasadą praworządności, dokonał starannej analizy żądania i dochodząc do wniosku, że nie zawiera on elementów wystarczających do wydania zaświadczenia, wezwał skarżącego do wyjaśnienia okoliczności istotnej dla niniejszej sprawy. Nie można również czynić organowi zarzutów, że nie udzielił skarżącemu odpowiedzi na pytania postawione przez niego we wniosku, skoro sama treść tych pytań, jak i ich konstrukcja składniowa świadczą, że są one w istocie jego polemicznym stanowiskiem, dodatkowo skierowanym na przyszłe i niekorzystne dla niego działania organu zatrudnienia. Nie można również nie zauważyć, że art. 7 k.p.a. nakłada obowiązek działania w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego nie tylko na organ, ale także na stronę postępowania. To na nim bowiem w głównej mierze spoczywa ciężar wykazania interesu prawnego w domaganiu się wydania zaświadczenia. Organ nie może bowiem domyślać się jaki przepis prawny stanowi podstawę uprawnienia lub obowiązku skarżącego w innym, bliżej niesprecyzowanym postępowaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt I OSK 684/14 i powołane w nim orzecznictwo, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując powyższe rozważania należało stwierdzić, że zakwestionowane postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa i znajdowało uzasadnioną podstawę faktyczną. Skarżący bowiem pomimo prawidłowego wezwania, nie wskazał interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu faktów powołanych przez niego we wniosku inicjującym postępowanie. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Na marginesie już tylko dodać należy, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organ pierwszej instancji wydał skarżącemu w dniu [...] sierpnia 2015 r. zaświadczenie o żądanej treści. Zaświadczenie to zostało wydane na wniosek skarżącego z 12 sierpnia 2015 r., w którym powołał się on na ustawę z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. z 2013 r. Nr 170).