IV SA/Wr 731/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędziowie sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz radcy prawnego [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym 23 % podatku VAT tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym. Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż. z dnia [...] 2013 r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, zakwestionowaną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że wnioskiem z dnia 2 lipca 2013 r. strona wystąpiła do organu pierwszej instancji o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką – [...]. Opisaną na wstępie decyzją organ pierwszej instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że podstawową przesłanką udzielenia specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę ubiegającą się o to świadczenie. Ponadto, między rezygnacją z zatrudnienia a potrzebą sprawowania opieki nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności musi istnieć ścisły związek przyczynowy. Ostatnie zatrudnienie strony ustało z dniem [...] 1995 r., natomiast ustalone przez Obwodową Komisję Lekarską we W. inwalidztwo jej matki istnieje od dnia [...] 1996 r. W zaistniałej sytuacji, pomimo spełnienia ustawowego kryterium dochodowego, specjalny zasiłek opiekuńczy nie mógł zostać wnioskodawczyni przyznany. W odwołaniu od tej decyzji strona stwierdziła, że jest ona "niezasadna". Poinformowała, że jej mama od 1996 r. jest osobą niepełnosprawną, zaliczoną do pierwszej grupy inwalidzkiej. Odwołująca się wskazała, że od 1995 r. była na rencie chorobowej, w związku z czym nie mogła spełnić warunku rezygnacji z zatrudnienia w celu opieki nad matką. Opiekę tę jednak, prowadząc z mamą wspólne gospodarstwo domowe, stale sprawowała. Po utracie prawa do renty zarejestrowała się w Urzędzie Pracy i do dnia 11 marca 2009 r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych. Następnie od dnia 1 maja 2010 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad mamą. W ocenie odwołującej się także niepodejmowanie zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, daje podstawę do przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powołała się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gd/764/07. Uznała, że "stosowanie wykładni zawężającej wobec art. 16a w tym przypadku wydaje się być nieuprawnione". Jak dalej wskazał organ odwoławczy, warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych, w tym specjalnego zasiłku opiekuńczego, oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń, określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej: ustawa. Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis ten znalazł się w ustawie wskutek nowelizacji dotychczasowych przepisów, z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548). Podstawową przesłanką nabycia prawa do przedmiotowego świadczenia jest konieczność rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki, a nie - jak przy ubieganiu się o świadczenie pielęgnacyjne - rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia. Artykuł 3 pkt 22 ustawy zawiera legalną definicję pojęcia: "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa". Pod pojęciem tym należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Ustawodawca zarówno w art. 16a ust. 1 jak i w art. 17 ust. 1 ustawy posługuje się pojęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W świetle aktualnie obowiązujących przepisów, aby nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego trzeba spełnić (m.in.) warunek niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Aby natomiast uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego trzeba spełnić warunek rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Postać gramatyczna użytego w art. 16a ustawy sformułowania: "rezygnują", którą wyraża czasownik w czasie teraźniejszym oraz reguły wykładni systemowej, funkcjonalnej i historycznej wskazują, że ustanawiając warunki nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, celem ustawodawcy było zawężenie kręgu podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego do osób, które faktycznie rezygnują z aktywności zawodowej, tj. z posiadanego zatrudnienia, aby podjąć opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W świetle utrwalonej wykładni i praktyki rezygnuje z zatrudnienia osoba, która pracę posiada i faktycznie przestaje ją wykonywać. Nie podejmuje zaś zatrudnienia osoba, która co prawda nie posiada pracy, ale może ją podjąć, jednak tego nie robi (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 lutego 2008 r., II SA/Gd 764/07, LEX nr 360303). Reasumując, nabycie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego wymaga rezygnacji z zatrudnienia, a więc faktycznego zaprzestania wykonywania pracy przez osobę zatrudnioną (wykonującą inną pracę zarobkową) w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, tj. np. rozwiązania z tego powodu stosunku pracy, zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej lub innych form zarobkowania wymienionych w przepisie art. 3 pkt 22 ustawy. Między rezygnacją z zatrudnienia (wykonywania innej pracy zarobkowej) przez osobę wnioskującą o specjalny zasiłek opiekuńczy a koniecznością sprawowania opieki musi zatem istnieć ścisły związek przyczynowy. Z akt zgromadzonych w niniejszej sprawie wynika, że ostatni stosunek pracy z odwołującą się rozwiązany został za porozumieniem stron w dniu [...] 1995 r. Od dnia 1 czerwca 1995 r. do dnia 29 lutego 2008 r. strona pobierała rentę w ZUS z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Od dnia 4 marca 2008 r. do dnia 30 kwietnia 2010 r. była zarejestrowana jako bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. Od dnia 1 maja 2010 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką. Na mocy art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa. Orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia we W. z dnia [...] 1996 r. matka odwołującej się zaliczona została do pierwszej grupy inwalidzkiej na stałe, co zgodnie z art. 3 pkt 21 ustawy jest równoznaczne z posiadaniem znacznego stopnia niepełnosprawności. Odwołująca się obecnie nie pracuje i sprawuje opiekę nad swą niepełnosprawną mamą. Jednak w aktualnym stanie prawnym, aby otrzymać specjalny zasiłek opiekuńczy, trzeba łącznie spełnić kilka warunków. Jednym z nich, obok nieprzekroczenia kryterium dochodowego i faktycznego sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, konieczne jest aby między rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki istniał związek przyczynowy. W przypadku strony zaprzestanie przez nią wykonywania zatrudnienia nie miało związku z powstaniem znacznego stopnia niepełnosprawności jej matki. W chwili uzyskania przez matkę orzeczenia o niepełnosprawności strona otrzymywała rentę z ZUS. W ocenie Kolegium nie spełnia zatem jednego z warunków koniecznych do nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Uwarunkowanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego istnieniem obiektywnych kryteriów i zasad ich udzielania pozbawia organ administracji możliwości przyznawania tego świadczenia z uwzględnieniem zasad współżycia społecznego, czy słuszności, nawet w sytuacji wystąpienia trudnych sytuacji życiowych dotyczących rodziny wnioskodawcy. Żadne inne, niż określone w ustawie, kryteria nie mogą decydować o przyznaniu prawa do tego świadczenia, a ich niespełnienie nakłada na organ obowiązek wydania decyzji odmownej. Kolegium podkreśliło przy tym, że stosownie do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa. Dopóki więc dany przepis prawa obowiązuje, wiąże orzekające na jego podstawie organy. Na powyższą decyzję [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja jest "niezasadna i krzywdząca", ponieważ sprawuje całodobową opiekę nad matką. Wymaga tego jej zły stan zdrowia powodujący, że w 1996 r. została uznana za osobę niepełnosprawną. Skarżąca wskazała, że zły stan zdrowia matki potwierdzają zaświadczenia lekarskie, które przedstawiła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Ż. Skarżąca zwróciła uwagę, że od 1995 r. do 2008 r. otrzymywała rentę chorobową, a gdy stan jej zdrowia uległ poprawie, zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy i od dnia 11 marca 2009 r. otrzymywała zasiłek dla bezrobotnych. Po utracie prawa do zasiłku pozostała bez środków do życia, dlatego zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, które otrzymała i które było wypłacane od dnia 1 maja 2010 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. Skarżąca podała również, że wobec konieczności sprawowania stałej, osobistej opieki nad matką nie może podjąć zatrudnienia, nie może również przedstawić zaświadczenia o rezygnacji z pracy z uwagi na fakt, że w momencie, w którym matka zachorowała przebywała na rencie. Podkreśliła, że sytuacja finansowa jej rodziny nie jest łatwa, bowiem dużym obciążeniem dla budżetu domowego są wydatki na leki i "inne środki do życia". W tym stanie rzeczy skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W dniu 8 kwietnia 2014 r. na rozprawie pełnomocnik skarżącej podniósł, że w ocenie skarżącej organ orzekający nie zwrócił uwagi na fakt, iż miała ona przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, z którego korzystała do dnia 30 czerwca 2013 r. Po tej dacie świadczenie to wygasło z mocy prawa. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych pełnomocnik skarżącej oświadczył, że przesłanka rezygnacji z pracy zawodowej, o której stanowi art. 16a ustawy jest interpretowana szeroko i mieści się w tym pojęciu również osoba bezrobotna, która nie podejmuje pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, jak również osoba, która wcześniej otrzymała świadczenia pielęgnacyjne. Z orzecznictwa wynika, że jeśli ktoś jest bezrobotny, bez względu na to czy jest zarejestrowany w urzędzie pracy czy też nie, to taka okoliczność wyczerpuje znamiona rezygnacji z zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, odpowiada prawu. Sądowa kontrola decyzji administracyjnych ogranicza się natomiast do badania czy są one zgodne z przepisami powszechnie obowiązującego prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.; art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowi art. 16a ust. 1 ustawy, według którego, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnoprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis art. 3 pkt 22 ustawy zawiera legalną definicję pojęcia: "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa". Pod pojęciem tym należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładcza oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Jednym z warunków uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z potrzebą sprawowania stałej opieki nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności albo niepełnosprawną posiadającą stosowne, wymagane ustawą, wskazania przy czym istnieć powinna bliskość czasowa tych trzech zdarzeń: konieczności opieki, rezygnacji z zatrudnienia (pracy zarobkowej) i podjęcia starań o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Tymczasem skarżąca tego warunku nie spełniła. Jak wynika z akt sprawy skarżąca od dnia [...] 1990 r. do dnia [...] 1995 r. była zatrudniona w Zespole Opieki Zdrowotnej [...]. Stosunek pracy został rozwiązany za porozumieniem stron. Następnie od dnia 1 czerwca 1995 r. do dnia 29 lutego 2008 r. pobierała rentę w ZUS z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Od dnia 4 marca 2008 r. do dnia 30 kwietnia 2010 r. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy. Z kolei, matka skarżącej uzyskała status osoby niepełnosprawnej w znacznym stopniu na podstawie orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia we W. z dnia [...] 1996 r. ze wskazaniem, że ta niepełnosprawność (wówczas pierwsza grupa inwalidzka) datuje się od 16 kwietnia 1996 r. na stałe. Nie doszło zatem do rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Okoliczność ta jest wystraczająca do podjęcia przez organy pomocy negatywnej decyzji w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wystarczy bowiem jeśli jedna z przesłanek przyznania takiego zasiłku nie zostanie spełniona. Skarżąca podniosła jednakże, że od dnia 1 maja 2010 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, gdyż przesłanka rezygnacji z zatrudnienia interpretowana jest szeroko i mieści się w tym pojęciu również osoba niepodejmująca zatrudnienia. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że na mocy art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r. można było uzyskać świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przysługiwało ono m.in. osobom, które nie podejmowały lub rezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znaczonym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten pozwalał zatem na przyznanie świadczenia zarówno osobie, która zrezygnowała z pracy, jak i tej, która – nie pracując wcześniej – nie podejmowała zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z konicznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Na mocy przepisów przejściowych – art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) – osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych, zachowały prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r. Z momentem wejścia w życie ustawy nowelizującej reguły przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego uległy zmianie. Powołane przepisy dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego były przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (sygn. akt: K 27/12). Skutkiem orzeczenia Trybunału będzie zmiana prawa. Ponadto należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1026/13 wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym następującej treści: "Czy art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), w zakresie w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego świadczenia opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji jest zgodny z art. 2, 18, 32 ust. 1, art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?" W tym stanie rzeczy skargę jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało oddalić, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu uzasadnia treść art. 250 cytowanego Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 3 rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).