IV SA/Wr 735/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie sędzia WSA Anetta Chołuj (spr.), sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. N. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Komendant Miejski Policji we W. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., wydanym na podstawie art. 37 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) powierzył J. N. (dalej: strona, skarżący) detektywowi Zespołu [...] Wydziału Kryminalnego Komisariatu Policji [...] pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku detektywa Zespołu [...] Wydziału Dochodzeniowo – Śledczego Komisariatu Policji [...] na okres od 5 maja 2014 roku do dnia 31 sierpnia 2014 r. Rozkaz personalny Komendant Miejski Policji we W. uzasadnił koniecznością wzmocnienia w/w komórki z uwagi na stale wzrastającą liczbą spraw i czynności prawnych zleconych przez inne jednostki. Od powyższego rozkazu skarżący pismem z dnia 17 lipca 2014 r. zatytułowanym "Raport" odwołał się wnosząc o uchylenie decyzji - rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] poprzez przywrócenie stanu wyjściowego oraz przywrócenie dobrego mienia w służbie utraconego w wyniku podjęcia tej decyzji i skutków z niej wynikających. Zdaniem strony decyzja o oddelegowaniu narusza jego dobre imię a ponadto powierzone w niej obowiązki pozostają poza sferą jego zainteresowań. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej k.p.a.) Komendant Wojewódzki Policji we W. stwierdził niedopuszczalność odwołania. W jego uzasadnieniu organ wskazał, że rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., wydany na podstawie art. 37 ustawy o Policji nie stanowi decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 644) nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego następuje przez wydanie rozkazu personalnego odpowiednio o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo o zwolnieniu ze służby, zaś do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego, o których mowa w ust. 1 w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Komendant Wojewódzki Policji uznał, że powierzenie policjantowi obowiązków na danym stanowisku jest aktem władczym o charakterze wewnętrznym wynikającym z podległości służbowej policjanta. Przy powierzaniu obowiązków wchodzi w grę uznanie przez właściwego przełożonego konieczności realizacji zadań ustawowych Policji, przy czym nie ulega zmianie status prawny funkcjonariusza, któremu powierzono obowiązki. Do takich aktów nie mają zastosowania przepisy k.p.a., nie są one więc decyzjami administracyjnymi, od których w trybie przepisów tego Kodeksu przysługuje odwołanie do wyższej instancji. Postanowienie to skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i wnosząc o jego uchylenie zarzucił mu naruszenie art. 128, art. 129 § 1 i § 2 oraz art. 134 k.p.a., polegające na stwierdzeniu, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzi niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że treść sporządzonego przez niego raportu z dnia 17 lipca 2014 r. nie uprawniała organu do przyjęcia, że pismo to stanowi odwołanie. Skarżący wskazuje, że wystąpił wyłącznie w oparciu o uprawnienia przynależne Komendantowi Głównemu Policji w zakresie właściwości rzeczowej do uchylenia ww rozkazu. Zdaniem skarżącego pismo z dnia 17 lipca 2014 r. mogło skutkować uchyleniem rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2014 r. i wydaniem postanowienia w tej mierze. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o oddalenie skargi i ponowił argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Rozpatrując skargę skarżącego pod tym kątem, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest zagadnienie procesowe jakim jest niedopuszczalność wniesienia odwołania od rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., wydanego na podstawie art. 37 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) co w konsekwencji oznacza, że dokonywana przez Sąd ocena zgodności z prawem omawianego rozstrzygnięcia ogranicza się wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania. Stąd podnoszone w skardze kwestie dotyczące istoty sprawy, na tym etapie postępowania, nie mogą być brane pod uwagę. Wyjaśnić należy, że postępowanie odwoławcze składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest zobowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Przy czym dopuszczalność odwołania należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W doktrynie prawa procesowego przyjmuje się, że ze środka odwoławczego można skorzystać wówczas, gdy spełnione są następujące warunki: 1) środek odwoławczy musi być przewidziany przez ustawę, 2) musi być wniesiony w przepisanej formie, 3) musi być wniesiony w przepisanym czasie oraz 4) musi być wniesiony przez uprawnioną osobę. Mając powyższe na względzie wskazać należy na treść art. 127 § 1 k.p.a., zgodnie z którym stronie służy odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Oznacza to, że na gruncie k.p.a. odwołanie służy jedynie od decyzji. Niedopuszczalne jest zatem odwołanie od czynności organu administracji publicznej, które nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 k.p.a. Stosownie do art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W doktrynie postępowania administracyjnego podkreśla się, że decyzja stanowi jednostronne, władcze działanie prawne organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych indywidualnie oznaczonych skutków prawnych (J. Borkowski, B. Adamiak, K.P.A., Komentarz, wyd. 9, Warszawa 2008, str. 473). Należy dodatkowo podkreślić, iż administracja publiczna może działać w sprawach indywidualnych nie tylko przez wydawanie aktów administracyjnych: decyzji czy postanowień. Szereg doniosłych prawnie spraw jednostki jest załatwianych przez podejmowanie czynności materialno technicznych. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Zgodnie zaś z ust. 2 tego artykułu od decyzji, o których mowa w ust. 1, policjantowi służy odwołanie do wyższego przełożonego. A zatem rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym może nastąpić po wydaniu decyzji administracyjnej przez organ pierwszej instancji i po wniesieniu odwołania od tej decyzji. Wskazać należy, że w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji nie wydał decyzji administracyjnej. Za taką nie może być bowiem uznany rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., wydany na podstawie art. 37 ustawy o Policji, którym to rozkazem organ powierzył skarżącemu detektywowi Zespołu [...] Wydziału Kryminalnego Komisariatu Policji [...] pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku detektywa Zespołu [...] Wydziału Dochodzeniowo – Śledczego Komisariatu Policji [...] na okres od 5 maja 2014 roku do dnia 31 sierpnia 2014 r. Rozkaz ten wydany został na podstawie art. 37 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy; w takim przypadku uposażenie policjanta nie może być obniżone. Zgodnie zaś z § 19 ust. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 644) nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego następuje przez wydanie rozkazu personalnego odpowiednio o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo o zwolnieniu ze służby albo o zwolnieniu ze służby, zaś do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego, o których mowa w ust. 1 w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. A zatem powierzenie obowiązków na danym stanowisku i zwolnienie go z tych obowiązków jest jedynie aktem władczym o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej. Wskazać należy, że powierzenie obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym jest czasowe zaś o długości okresu powierzenia obowiązków służbowych decydują przełożeni właściwi w sprawach osobowych, po uwzględnieniu istniejących potrzeb służbowych. Stanowisko, na którym powierzane są obowiązki może stać się po zakończeniu okresu powierzenia stanowiskiem docelowym, może poprzedzać mianowanie funkcjonariusza na to stanowisko. Celem powierzenia obowiązków służbowych może być sprawdzenie przydatności funkcjonariusza do wykonywania określonego rodzaju zadań przypisanych do tego konkretnego stanowiska. Ponadto powierzenie obowiązków może także obejmować okres krótszy niż 12 miesięcy, w zależności od potrzeb i oceny przydatności funkcjonariusza na tym stanowisku. Powierzenie obowiązków może ustać bądź z upływem czasu, na który je wyznaczono, bądź przed tym terminem, w sytuacji gdy właściwi przełożeni uznają za niecelowe jego kontynuowanie. Wchodzi tutaj w grę uznanie przez właściwych przełożonych osiągnięcia celów leżących u podstaw wcześniejszej decyzji, czy też uznanie braku predyspozycji funkcjonariusza do dalszego wykonywania zadań na stanowisku, na którym powierzono mu obowiązki. Ponadto wskazać należy, że instytucja powierzenia obowiązków służbowych jest decyzją całkowicie uznaniową. Uznanie to pozostawione jest właściwym przełożonym. Istotą służby jest zaś dyspozycyjność funkcjonariuszy i dlatego temu stosunkowi służbowemu nadano charakter stosunku administracyjnoprawnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. W tych ramach Komendant Wojewódzki Policji ma prawo kształtowania polityki kadrowej zapewniającej w jego ocenie najskuteczniejszą realizację ustawowych zadań służbowych. Stąd też posiada uprawnienie do decydowania o obsadzie stanowisk służbowych w podległych mu jednostkach organizacyjnych, a w tym o powierzaniu obowiązków służbowych podległym funkcjonariuszom. Przełożony ten ocenia potrzeby organizacyjne danych jednostek, w tym także ich potrzeby personalne. Podobne stanowisko zaprezentował WSA w Warszawie w wyroku z dnia 25 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 71/08 (CBOSA) i podziela je skład orzekający w tej sprawie. Brak wskazania zatem w policyjnych przepisach pragmatycznych możliwości odwołania, skutkuje uznawaniem, iż mamy do czynienia z władczym rozstrzygnięciem organu, charakterystycznym dla stosunków mundurowych, od którego nie ma odwołania w rozumieniu przepisów k.p.a. Podkreślić tu należy, iż treść omawianego art. 37 ustawy o Policji nie zawiera informacji o sposobach odwołania. Stąd też wynika wniosek, iż rozstrzygnięcie właściwego organu Policji o powierzeniu policjantowi obowiązków na innym stanowisku służbowym w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy, dokonane w oparciu o przepis art. 37 ustawy o Policji, stanowi akt władczy o charakterze wewnętrznym, wynikający z podległości służbowej policjanta, od którego to aktu nie przysługuje policjantowi odwołanie do organu wyższej instancji. Nie znaczy to, iż takie rozstrzygnięcie nie może być analizowane przez przełożonych, jednakże odbywa się to w drodze analizy polityki kadrowej organu, a nie na zasadach odwoławczych przewidzianych w trybie polskiej procedury administracyjnej. Powyżej zaprezentowane stanowisko jest ugruntowane w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo można tu wskazać wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 583/12, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 841/12 oraz wyrok NSA z 14 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1652/13 (dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA). Reasumując stwierdzić należy, że rozkaz personalny o powierzeniu obowiązków służbowych skarżącemu, wydany na podstawie art. 37 ustawy o Policji nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a., od której w trybie przepisów k.p.a. przysługuje odwołanie do wyższej instancji. Zatem skoro brak jest normy prawa pozytywnego rozkaz personalny z dnia [...] maja 2014 r. nie może być uznany za decyzję administracyjną. Brak było więc podstaw do uruchomienia postępowania odwoławczego i wydania decyzji przez organ odwoławczy. Do takich aktów nie mają zastosowania przepisy k.p.a., nie są one więc decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 104 k.p.a., od których w trybie przepisów tego Kodeksu przysługuje odwołanie do wyższej instancji. W konsekwencji w świetle powołanego art. 127 § 1 k.p.a. wobec braku decyzji administracyjnej wniesienie odwołania jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Słusznie organ stwierdził, że brak jest przedmiotu zaskarżenia bowiem rozkaz o powierzeniu skarżącemu obowiązków z dnia [...] maja 2014 r. nie stanowi decyzji administracyjnej. Stąd odwołanie od tego rozkazu jest niedopuszczalne. Wbrew twierdzeniom skargi organ prawidłowo zakwalifikował pismo skarżącego z dnia 17 lipca 2014 r. jako odwołanie, bowiem pismo to zwierało wniosek o uchylenie, jak wskazał skarżący, decyzji – rozkazu personalnego a ponadto z treści tego pisma wynikało, że strona jest niezadowolona z powierzenia jej innych obowiązków służbowych. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych to treść a nie forma przesądza o charakterze danego pisma. Odwołanie nie wymaga szczególnej formy ani szczegółowego uzasadnienia. Powinno z niego wynikać, że strona je kwestionuje i jest z rozstrzygnięcia niezadowolona, co miało miejsce w rozstrzyganej sprawie. Tym samym zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 128, art. 129 § 1 oraz art. 134 k.p.a. należy uznać za bezzasadny. A zatem skoro kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie wykazała, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów stanowiących jego podstawę prawną dlatego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.