IV SA/Wr 766/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia WSA Wanda Wiatkowska Ilków Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.) Protokolant Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania odwoławczego w sprawie o wymeldowanie z miejsca pobytu stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Wojewoda D. umorzył postępowanie odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania T. L., dalej skarżący, od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] orzekającej o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego z lokalu położonego w L., przy ul. M. [...]. Decyzja organu odwoławczego została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Ż. wniósł o wymeldowanie skarżącego z miejsca stałego zameldowania, podając, że skarżący od dłuższego czasu nie przebywa pod tym adresem, a nowe miejsce pobytu nie jest znane. W związku z powyższym postępowanie w sprawie wymeldowania skarżącego z miejsca pobytu stałego zostało wszczęte z urzędu w dniu [...] października 2011 r. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie wymeldowania skarżącego z miejsca pobytu stałego. Organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Rejonowego, decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. orzekł o wymeldowaniu skarżącego z dotychczasowego miejsca pobytu stałego. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowił art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. z 2006 r. Dz. U. nr 139, poz. 993 ze zm.), dalej ustawa. Przepis ten stanowi, że na wniosek strony lub z urzędu organ gminy wydaje decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Dalej organ I instancji wskazał, że skarżący początkowo nie brał udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym, ponieważ nie przebywał w miejscu zameldowania, a nowe miejsce pobytu nie było znane. Wyjaśnił, że wysłana do skarżącego korespondencja na adres zameldowania była zwracana z powodu niepodjęcia jej w terminie. Wskazał, że Komenda Miejska Policji w L. pismem z dnia [...] października 2011 r. podała, że skarżący od dnia 23 lutego 2011 r. nie przebywa w przedmiotowym lokalu, a jego żona M. L. nie zna nowego miejsca pobytu skarżącego. Na podstawie informacji udzielonej przez Krajowy Rejestr Karny w Warszawie organ I instancji ustalił, że w dniu [...] grudnia 2011 r. skarżący został zatrzymany i osadzony w Areszcie Śledczym w N. S. Podał, że po nawiązaniu ze skarżącym kontaktu, odmówił on dopełnienia obowiązku wymeldowania się stwierdzając, że do przedmiotowego mieszkania, które zresztą otrzymał z żoną i dziećmi z towarzystwa budownictwa społecznego zamierza powrócić po odbyciu kary. Dodał, że przed aresztowaniem nie odbierał korespondencji, lecz przebywał w tym lokalu. Dalej organ I instancji podał, że obecnie skarżący przebywa w Areszcie Śledczym w L. Wskazał, że pismem z dnia 4 lipca 2012 r. Komenda Miejska Policji w L. poinformowała, że skarżący został zatrzymany w dniu 9 grudnia 2011 r. i z dokonanych ustaleń wynikało, że w okresie poszukiwania skarżącego nie przebywał on w miejscu stałego zameldowania. Dodał, że już wcześniej potwierdzono w notatce służbowej Komendy Powiatowej Policji w B. z dnia 2 czerwca 2011 r., że skarżący opuścił miejsce pobytu stałego oraz że w dniu 1 czerwca 2011 r. przeszukano lokal skarżącego, jednak nie udało się go zatrzymać, ponieważ tam nie przebywał. Wskazał, że Komenda Miejska Policji w L. pismem z dnia 22 października 2011 r. poinformowała, że skarżący nie mieszka pod adresem zameldowania od dnia 23 lutego 2011 r. i wyjaśnił, że pod tym adresem zastano żonę skarżącego, która oświadczyła, że nie zna aktualnego miejsca pobytu skarżącego i nie utrzymuje z nim żadnego kontaktu. Mając na uwadze powyższe organ I instancji uznał, że skarżący w lutym 2011 r. opuścił przedmiotowe mieszkanie i od tej pory nie zamieszkiwał w nim oraz nie dopełnił obowiązku wymeldowania. Wskazał zatem, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy warunkujące wymeldowanie decyzją administracyjną z pobytu stałego. Skarżący w dniu [...] sierpnia 2012 r. wniósł odwołanie od ww. decyzji organu I instancji. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. organ odwoławczy, na podstawie art.138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 20 września 2012 r. do organu II instancji wpłynęło pismo organu I instancji informujące, że skarżący w dniu 13 września 2012 r. wymeldował się z miejsca pobytu stałego. Mając na uwadze powyższe organ II instancji uznał, że postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe. Od decyzji tej skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Podniósł, że złożył wniosek o wymeldowanie dla "Świętego spokoju". Dodał, że jego decyzja nie wynikała z tego, że rzeczywiście chciał się wymeldować, lecz została wymuszona, bowiem "cała ta sprawa jest zwykłą, przerośniętą ambicją prokuratora, który w ten sposób wykorzystał prawo administracyjne, ażebym mimo pobytu w izolacji miał kolejny problem, jakim jest niewątpliwie brak stałego miejsca zameldowania". Podniósł, że w toczącym się postępowaniu nie zostały przeprowadzone czynności wyjaśniające i nie doszło do bezspornego ustalenia czy przebywał w przedmiotowym lokalu, czy są tam jego rzeczy, a w szczególności jego żona nie złożyła wyjaśnień w tej sprawie. Podtrzymał swoje stanowisko, że przebywał w miejscu zameldowania, co może potwierdzić jego żona oraz dziecko. Wyjaśnił, że nie podejmował żadnej korespondencji, ponieważ ukrywał się przed wymiarem sprawiedliwości i był poszukiwany listem gończym. Wskazał również, że nie umożliwiono mu zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym pomimo wielkokrotnych jego wniosków. Dodał, że jest lokatorem tego mieszkania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Kontroli sądowej w niniejszej sprawie podlegała decyzja Prezydenta Miasta L. wydana w przedmiocie wymeldowania skarżącego z pobytu stałego oraz decyzja Wojewody, który powołując się na art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a uznał, że postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe, ponieważ skarżący w dniu 13 września 2012 r. wymeldował się z miejsca pobytu stałego. W związku z tym, że art. 138 § 1 pkt 3 nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, to w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości mając na uwadze treść art. 105 § 1 k.p.a. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie odwoławcze może być umorzone (art. 138 § 1 pkt 3), kiedy strona cofnie odwołanie (art. 137 k.p.a.) lub odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie była uczestnikiem postępowania przed organem I instancji i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wskazać również należy, że wykonanie przez stronę decyzji organu I instancji przed lub w czasie trwania postępowania odwoławczego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1985 r. sygn. akt SA/Wr 111/85 (OSNA 1985, nr 1, poz. 21). Natomiast wystąpienie jakiejkolwiek innej przesłanki bezprzedmiotowości postępowania pierwszej instancji nie stanowi podstawy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 521). Należy podkreślić, że w świetle wskazanych przepisów strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia (co do istoty) sprawy stanowiącej przedmiot postępowania, natomiast umorzenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od tej zasady. Zatem, art. 105 § 1 k.p.a. przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie może być interpretowany rozszerzająco (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 1520/10, lex nr 1137883). Wskazać należy, że decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron. Przedmiotowa decyzja wywiera inny skutek prawny, przyjmuje bowiem, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy i kończy zawisłość sprawy w danej instancji. Skutki decyzji umarzającej mają zatem charakter procesowy, powodują zniweczenie dotychczas toczącego się postępowania. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r. sygn. akt III SA 2225/01, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 485/08, Lex 489199, wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 195/08, Lex nr 489197, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt III SA/Po 655/07, Lex 351281). Gdy więc nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego, wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 1985 r. sygn. akt II SA 1585/84 uznał, że "bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego i pozbawienie strony możliwości obrony jej praw stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego" (ONSA 1985, nr 1, poz. 2). W świetle takiej regulacji ustalenia w sprawie wymagało, czy faktycznie postępowanie administracyjne z wniosku Prokuratora Rejonowego o wymeldowanie skarżącego z miejsca pobytu stałego stało się bezprzedmiotowe, tzn. czy z jakichkolwiek przyczyn zaistniały powody uniemożliwiające rozstrzygnięcie żądania strony w formie władczej decyzji co do istoty sprawy. Zdaniem Sądu błędne jest stanowisko organu II instancji, że wymeldowanie się przez skarżącego z miejsca pobytu stałego, po wniesieniu odwołania, stanowiło podstawę do uznania, że postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe i zachodziła konieczność jego umorzenia. Stwierdzić również należy, że organ odwoławczy pominął okoliczność, że na skutek decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2012 r. orzeczono o wymeldowaniu skarżącego z miejsca pobytu stałego. Zatem w obrocie prawnym istnieje decyzja wydana w postępowaniu pierwszo-instancyjnym orzekająca o istocie sprawy. Podnieść należy, że skarżący nie wycofał złożonego odwołania od decyzji pierwszo-instancyjnej, a co więcej decyzję organu odwoławczego umarzającą postępowanie odwoławcze w sprawie zaskarżył do tut. Sądu, podnosząc, że nie wymeldował się dobrowolnie. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że stanowisko organu odwoławczego dotyczące istnienia w niniejszej sprawie przesłanki uzasadniającej umorzenie postępowania odwoławczego było wadliwe. Skład orzekający w niniejszej sprawie wskazuje również, że zaskarżona decyzja Wojewody musiała zostać uchylona, bowiem postępowanie organu odwoławczego naruszyło zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą obowiązkiem organów administracji prowadzących postępowanie jest ustalenie prawdy w oparciu o fakty i okoliczności udowodnione, a dotarcie do prawdy materialnej (czyli stanu rzeczywistego i obiektywnego sprawy) następuje przez zgromadzenie materiału dowodowego, a następnie jego ocenę. Organ administracji powinien zatem podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Tych podstawowych działań dokonanych przez organ odwoławczy zabrakło zaś w rozpatrywanej sprawie. Zdaniem tut. Sądu organ II instancji, po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wskazującego na sprzeciw skarżącego na wymeldowanie, powinien podjąć próbę ustalenia rzeczywistych intencji skarżącego. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że z naruszeniem zatem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) organ II instancji uchylił się od rozpatrzenia odwołania i wydania decyzji orzekającej w sprawie co do istoty, bezpodstawnie umarzając postępowanie odwoławcze. W ten sposób skarżący został pozbawiony prawa do rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. W tej sytuacji zaskarżona decyzja nie mogła więc pozostać w obrocie prawnym, bowiem wydana została z naruszeniem prawa procesowego, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że okoliczności sprawy nie dawały podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego, ponieważ nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni wskazania płynące z niniejszego wyroku i rozpatrzy złożone przez skarżącego odwołanie od decyzji organu I instancji. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, co orzeczono w punkcie I wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II orzeczenia, znajduje oparcie w art. 152 ww. ustawy.