IV SA/Wr 786/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant specjalista Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Starszego Administratora ds. świadczeń rodzinnych i alimentacyjnych Działu Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] 2013 r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką – [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), zakwestionowaną decyzję utrzymało w mocy. Jak wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji, w dniu 15 maja 2013 r., strona wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Decyzją pierwszoinstancyjną odmówiono przyznania wnioskodawczyni świadczenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że spełniona została tylko część przesłanek warunkujących przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego: jej matka legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; na stronie ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki. Łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę wynosi 396,88 zł, a więc nie przekracza kwoty 623,00 zł. Organ uznał jednak, iż w sprawie nie zaistniał ścisły związek między rezygnacją przez stronę z pracy a potrzebą sprawowania opieki nad matką. Strona nie pracuje zawodowo od dnia 4 marca 1998 r., a stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania pozarolniczej działalności gospodarczej z tym dniem. Natomiast osoba wymagająca opieki uzyskała orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] 2012 r. nr [...], w którym orzeczono, że niepełnosprawność i ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 9 czerwca 2011 r. Strona zatem nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej osobistej opieki nad niepełnosprawna matką. Ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Sama okoliczność niepodejmowania zatrudnienia z racji sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie jest podstawą do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego (tak jak zostało to np. uregulowane w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, określającym warunki nabywania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego). Za osobę, która zrezygnowała z zatrudnienia, a tym samym może ubiegać się o pomoc państwa w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego, należy uznać osobę, która będąc zatrudniona zrzekła się zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Taka wykładnia treści zapisu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodna z celem, jaki ma on realizować. Osoba rezygnująca z zatrudnienia to osoba zaradna z punktu widzenia poszukiwania pracy oraz lokowania swych umiejętności na rynku pracy, ale natrafiająca na trudności życiowe o podłożu rodzinnym, które zmuszają ją do zaniechania realizacji własnych zamierzeń zawodowych lub gospodarczych. W konkluzji organ I instancji stwierdził, że nie został spełniony warunek uprawniający wnioskodawczynię do specjalnego zasiłku opiekuńczego: strona nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad osobą niepełnosprawną, ponieważ z chwilą uznania matki za osobę legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wnioskodawczyni nie była w zatrudnieniu. Od tej decyzji strona wniosła odwołanie. Stwierdziła, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej i że narusza zasady współżycia społecznego. Oświadczyła, iż spełnia wszystkie określone w ustawie warunki i powinna otrzymać świadczenie. Podała, że w przeszłości otrzymywała przedmiotowy zasiłek bezterminowo (decyzja MOPS z dnia [...] 2012 r., nr [...]), dlatego teraz jest zdziwiona odmową przyznania świadczenia, zwłaszcza że spełnia obecnie te same warunki, jakie stanowiły podstawę wypłaty zasiłku w 2012 r. Dodała, że pozbawienie jej zasiłku spowoduje brak możliwości opieki nad matką "a pozostawienie jej bez opieki może stanowić zagrożenie dla jej zdrowia a może i życia". Jak dalej podał organ odwoławczy, zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623 zł (art. 16a ust. 2 ustawy). W kwestii ustalania wysokości dochodu stosuje się odpowiednio przepisy art. 5 ust. 4-9 ustawy. Z treści powołanego przepisu wynika zatem, że aby mogło zostać przyznane omawiane świadczenie - poza dochodem nieprzekraczającym wskazanego kryterium - musi wystąpić bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub pracy zarobkowej przez stronę a sprawowaniem przez nią opieki. W sprawie dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł 396,88 zł i nie przekroczył kwoty 623,00 zł, uprawniającej do otrzymywania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Pozostaje jeszcze weryfikacja kolejnej podstawowej przesłanki, warunkującej możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia, a mianowicie ustalenie, czy odwołująca się zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką. Jak trafnie zauważył organ pierwszej instancji powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2010 r. (I OSK 123/10, Lex 594975), za osobę, która rezygnuje z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad długotrwale lub ciężko chorym członkiem rodziny należy uznać osobę, która będąc zatrudniona zrzekła się tego zatrudnienia dobrowolnie, w celu sprawowania opieki. Z akt sprawy wynika, że odwołująca się do dnia 3 marca 1998 r. prowadziła działalność gospodarczą (prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej jest zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy). Z kolei, matka strony legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu [...] 2012 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, w którym wskazano, iż ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 9 czerwca 2011 r. Z powyższego wynika więc jednoznacznie, że odwołująca się nie zrezygnowała z zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad matką. W sprawie nie zachodzi zatem bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki. Świadczy o tym znaczna odległość czasowa (ponad 13 lat) pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a ustaleniem stopnia niepełnosprawności matki. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że na mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] 2012 r. przysługiwało stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmowali lub rezygnowali z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z art. 17 ust. 1 tej ustawy wynikało zatem, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie poodejmowały lub rezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten pozwalał zatem na przyznanie świadczenia osobie, która zrezygnowała z pracy, jak i tej, która - nie pracując wcześniej - nie podejmowała zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Z dniem 1 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), która m.in. zmieniła zasady przyznawania świadczeń o charakterze opiekuńczym. W aktualnym stanie prawnym sama okoliczność niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki (jak to miało miejsce w przypadku odwołującej się w roku 2012) nie jest już przesłanką do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. O świadczenie to może skutecznie ubiegać się jedynie taka osoba, która mając zatrudnienie zrzeka się go w celu sprawowania opieki. Taka sytuacja w stanie faktycznym sprawy nie ma miejsca, bo o ile można było uznać, że strona nie podejmowała zatrudnienia ze względu na sprawowanie opieki nad matką, to nie można uznać, że zrezygnowała z niego w tym celu. Z przytoczonych wyżej względów, po przeanalizowaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy organ odwoławczy uznał, że nie ma możliwości uwzględnienia odwołania i przyznania świadczenia. Kolegium podkreśliło, że organy uprawnione do przyznawania świadczeń rodzinnych są związane przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych, które nie pozwalają na uznaniowe przyznawanie świadczeń. W przypadku niespełnienia choćby jednej ze wskazanych przez ustawodawcę przesłanek, wniosek o ustalenie prawa do świadczeń musi zostać załatwiony odmownie. Na powyższą decyzję strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca opisała wnikliwie swoją sytuację rodzinną oraz stan faktyczny sprawy. Podniosła, że czuje się pokrzywdzona wobec zapadłej treści rozstrzygnięcia. Odmowa przyznania jej wnioskowanego świadczenia stawia ją w sytuacji bez wyjścia. Oświadczyła, iż dobrowolnie zrezygnowała z zatrudnienia celem stałej opieki nad matką. Uważa, że w takim przypadku zasadna jest pomoc Państwa, gdyż wyręczając je z konstytucyjnego obowiązku zapewnienia instytucjonalnej opieki nad osobami niepełnosprawnymi wywiązuje się nie tylko ze swoich moralnych ale i prawnych obowiązków odciążając jego budżet. Podkreśliła, że art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych "nie określa, że opiekun ma zrezygnować z faktycznie wykonywanego zatrudnienia (...) wystarczy oświadczenie opiekuna o zdolności do pracy i o rezygnacji z zarobkowania i innej pracy zarobkowej (...), w związku z koniecznością i chęcią podjęcia się stałej opieki nad niepełnosprawną osobą, będąc wobec niej w obowiązku alimentacyjnym i jednocześnie w chwili złożenia swojego oświadczenia nie będąc osobą zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy." W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, odpowiada prawu. Sądowa kontrola decyzji administracyjnych ogranicza się natomiast do badania czy są one zgodne z przepisami powszechnie obowiązującego prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.; art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowi art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej: ustawa, według którego, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnoprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis art. 3 pkt 22 ustawy zawiera legalną definicję pojęcia: "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa". Pod pojęciem tym należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładcza oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Jednym z warunków uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z potrzebą sprawowania stałej opieki nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności albo niepełnosprawną posiadającą stosowne, wymagane ustawą, wskazania przy czym istnieć powinna bliskość czasowa tych trzech zdarzeń: konieczności opieki, rezygnacji z zatrudnienia (pracy zarobkowej) i podjęcia starań o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Tymczasem skarżąca tego warunku nie spełniła. Jak wynika z akt sprawy skarżąca od dnia 7 marca 1994 r. do dnia 3 marca 1998 r. prowadziła działalność gospodarczą. Od momentu zakończenia tej działalności skarżąca nie była zatrudniona, nie podejmowała też innej pracy zarobkowej, z której mogłaby zrezygnować na rzecz opieki na chorą matką. Przy czym, od dnia 20 czerwca 2011 r., co potwierdza zaświadczenie Powiatowego Urzędu Pracy we W. z dnia 23 sierpnia 2011 r., skarżąca była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. W chwili obecnej zaś statusu osoby bezrobotnej nie posiada. Z kolei, matka skarżącej uzyskała status osoby niepełnosprawnej w znacznym stopniu na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] 2011 r. ze wskazaniem, że ta niepełnosprawność datuje się od dnia 9 czerwca 2011 r., a orzeczenie wydane zostało do dnia 30 września 2012 r. Kolejnym orzeczeniem tego Zespołu, z dnia [...] 2012 r., oznaczono znaczny stopień niepełnosprawności matki skarżącej od dnia 9 czerwca 2011 r. na stałe. Biorąc pod uwagę powyższe, nie doszło zatem do rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Okoliczność ta jest wystraczająca do podjęcia przez organy pomocy negatywnej decyzji w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wystarczy bowiem jeśli jedna z przesłanek przyznania takiego zasiłku nie zostanie spełniona. Skarżąca podniosła jednakże, że od dnia 1 października 2012 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, gdyż przesłanka rezygnacji z zatrudnienia interpretowana jest szeroko i mieści się w tym pojęciu również osoba niepodejmująca zatrudnienia. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że na mocy art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r. można było uzyskać świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przysługiwało ono m.in. osobom, które nie podejmowały lub rezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znaczonym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten pozwalał zatem na przyznanie świadczenia zarówno osobie, która zrezygnowała z pracy, jak i tej, która – nie pracując wcześniej – nie podejmowała zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z konicznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Na mocy przepisów przejściowych – art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) – osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych, zachowały prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r. Z momentem wejścia w życie ustawy nowelizującej reguły przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego uległy zmianie. Powołane przepisy dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego były przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (sygn. akt: K 27/13). Skutkiem orzeczenia Trybunału będzie zmiana prawa. Ponadto należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1026/13 wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym następującej treści: "Czy art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), w zakresie w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego świadczenia opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji jest zgodny z art. 2, 18, 32 ust. 1, art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?" W tym stanie rzeczy skargę jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało oddalić, o czym orzeczono w sentencji wyroku.