IV SA/Wr 8/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lipca 2016 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku stałego oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. dalej k.p.a. ) oraz art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. 2015r. poz. 163 dalej ustawa), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca.2015r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015r. poz. 1058 dalej rozporządzenie), którą po rozpatrzeniu odwołania M. G. (dalej skarżąca, strona), utrzymano w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] października 2015r., nr [...] zmieniającej własną decyzję z dnia [...] lipca 2012r., nr [...] (ze zm.) w sprawie przyznania zasiłku stałego w części dotyczącej wysokości świadczenia w ten sposób, że od 1 października 2015r. zmienia wysokość zasiłku stałego z kwoty 383,01 zł na kwotę 515,97 zł. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia podano, że decyzja została wydana w związku z nowymi kryteriami dochodowymi obowiązującymi od dnia 1 października 2015r. na mocy rozporządzenia. Podwyższeniu uległo kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej do kwoty 634 zł oraz ustalono wysokość zasiłku stałego w kwocie 604 zł. Skutkowało to przyznaniem skarżącej od dnia 1 października 2015r. zasiłku stałego ustalonego w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby tj. w kwocie 515,97 zł (634 - 118,03). Zmiana decyzji nastąpiła na korzyść strony, z tego też względu organ I instancji wskazał, że nie wymagała ona uzasadnienia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca, w którym podniosła, że nie zgadza się, aby przyznany jej dodatek mieszkaniowy wliczany był do jej dochodu i podlegał odliczeniu od wysokości należnego jej kryterium dochodowego. Zakwestionowała także zmianę decyzji w oparciu o przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2015r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podało, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy jednym ze świadczeń pomocy społecznej jest zasiłek stały, który przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1. Prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego, które zostało zróżnicowane. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej". Od 1 października 2015r. na podstawie rozporządzenia dla osoby samotnie gospodarującej obowiązuje zweryfikowane kryterium dochodowe- w wysokości 634 zł. Definicja dochodu zawarta jest w art. 8 ust. 3 ustawy, a świadczenia, których nie wlicza się do dochodu strony zostały enumeratywnie wymienione w ust. 4 art. 8 ustawy. I tak art. 8 ust. 3 ustawy stanowi: "Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób." Natomiast wskazany powyżej ust. 4 art. 8 brzmi: "Do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; (....)" K.p.a. przewiduje możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W odniesieniu do decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo, potrzebna jest ponadto jej zgoda na weryfikację decyzji oraz brak sprzeciwu przepisów szczególnych. Natomiast art. 163 k.pa. stanowi, że "organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne". Taką szczególną regulację zawiera wskazany w decyzji organu I instancji art. 106 ust. 5 ustawy, który stanowi : "Decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody". Ten przepis ustawy stwarza możliwość zmiany (uchylenia) decyzji bez zgody strony zarówno wtedy, gdy jest to dla niej korzystne, jak i niekorzystne. Jednakże zmiana lub uchylenie decyzji na niekorzyść strony bez jej zgody następuje tylko w przypadku: zmiany przepisów prawa lub sytuacji osobistej albo dochodowej strony, jak również pobrania nienależnego świadczenia. Decyzja wydana na podstawie wymienionego przepisu ma charakter konstytutywny. Zatem uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie nie może nastąpić z mocą wsteczną. W przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki przewidziane w art. 106 ust. 5 ustawy, organ pomocy społecznej wydaje decyzje uchylającą lub zmieniającą pierwotne rozstrzygnięcie ze skutkiem ex nunc (od tego momentu, od teraz), a co za tym idzie kształtuje nowy zakres uprawnień strony, istniejący dopiero od momentu wydania nowej decyzji, orzekającej o utracie prawa lub o zmianie wysokości dotychczas pobieranego świadczenia. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego tj. notatki służbowej z dnia 1 października 2015r. sporządzonej przez pracownika socjalnego OPS w związku z wejściem w życie rozporządzenia RM z dnia 14 lipca 2015r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, kwestionariusza wywiadu środowiskowego z dnia 14 września 2015r. oraz decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] lipca 2015r., znak [...] o przyznaniu dodatku mieszkaniowego, oświadczenia strony z dnia 9 września 2015r. o sytuacji dochodowej, organ I instancji ustalił, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie posiada żadnych własnych dochodów i ma przyznany na okres od 1 sierpnia 2015 do 31 stycznia 2016r. dodatek mieszkaniowy w wysokości 118,03 zł, w tym ryczałt na zakup opału 3,91 zł. Kolegium Odwoławcze odnosząc się do zarzutów skarżącej w zakresie zaliczenia do dochodu przyznanego jej dodatku mieszkaniowego, powołało się na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2012r., sygn. akt I OSK 1901/11, w którym uznał, że "zasiłek pielęgnacyjny i dodatek mieszkaniowy zalicza się do dochodu, o jakim mowa w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Katalog wyłączeń zawarty w przepisie art. 8 ust. 4 ustawy ma charakter zamknięty. Zarówno dodatek mieszkaniowy jak i zasiłek pielęgnacyjny, jako niewymienione w art. 8 ust. 4 ustawy, podlegają wliczeniu do dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że wydana decyzja jest zgodna ze wskazanymi powyżej przepisami. Rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy właściwie określił sytuację osobistą i materialną strony i w świetle cytowanych przepisów prawidłowo ustalił wysokość przysługującego stronie zasiłku stałego w kwocie 515,97 zł w okresie od 1 października 2015r. Na powyższą decyzję skargę złożyła skarżąca i podniosła, że nie zgadza się, aby przyznany jej dodatek mieszkaniowy wliczany był do jej dochodu i podlegał odliczeniu od wysokości należnego jej kryterium dochodowego Zakwestionowała także zmianę decyzji w oparciu o przepis art.106 ust. 5 ustawy. Do skargi załączyła interpelację nr 4121 posła T. G. z dnia 11 kwietnia 2012r. przedstawiającą problem wliczania dodatku mieszkaniowego do dochodu przy ustalaniu uprawnień do świadczeń z pomocy społecznej i potrzebę podjęcia działań w celu zmiany tych przepisów oraz odpowiedź sekretarza stanu J. D. z dnia 10 maja 2012r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo - o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną przesłankę rozstrzygnięcia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji stanowił art. 37 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, bądź pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Kryteria dochodowe, o których wyżej mowa, określone zostały w art. 8 ust. 1 ustawy. Z dniem 1 października 2015 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, ustalające zweryfikowane kryteria dochodowe oraz kwoty świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Zgodnie z § 1 pkt 1a tego aktu, kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej ustalone zostało w wysokości 634, natomiast maksymalna kwota zasiłku stałego określona została w wysokości 604 zł ( § 1 pkt 2 d). Zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy, zasiłek stały ustala się w wysokości : 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 634 zł miesięcznie (obowiązująca od dnia 1 października 2015 r.); 2) w przypadku osoby w rodzinie - różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie. Kwota zasiłku stałego nie może być niższa niż 30 zł miesięcznie (art. 37 ust. 3). Skarżąca kwestionuje, aby przyznany jej dodatek mieszkaniowy wliczany był do jej dochodu i podlegał odliczeniu od wysokości należnego jej kryterium dochodowego. Zakwestionowała także zmianę decyzji w oparciu o przepis art. 106 ust. 5 ustawy. Odnosząc się do powyższego zarzutu skargi Sąd w pełni podziela stanowisko organów orzekających, że prawo do większości świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego, które zostało zróżnicowane. Zgodnie ze wskazanym powyżej art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 zł, kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej pomniejszoną o: miesięczne obciążenia podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W myśl art. 8 ust. 4 ustawy do dochodu nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej o charakterze socjalnym albo motywacyjnym przyznanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych, świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693); dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. Katalog wyłączeń zawarty w tym przepisie ma charakter zamknięty. Z przedstawionych przepisów wynika więc, że dodatek mieszkaniowy jako niewymieniony w art. 8 ust. 4, podlegają wliczeniu do dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Przedstawiona wykładnia art. 8 ust. 3 i 4 ustawy, a przyjęta także przez skład orzekający Sądu jest zgodna jest z orzecznictwem sądów administracyjnych tj. m.in. w wyrokach: WSA we Wrocławiu z dnia 22 października 2010 r. IV SA/Wr 506/10 (Lex nr 759175), z dnia 6 października 2010 r. IV SA/Wr 227/10 (Lex 759112), WSA w Krakowie z dnia 21 września 2010 r. III SA/Kr 172/10 (Lex 756833), Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2009 r. I OSK 1249/08 (Lex 563270), z dnia 9 czerwca 2010 r. I OSK 322/10 (Lex 595343), z dnia 30 czerwca 2009 r. I OSK 1526/08, z dnia 5 października 2011 r. I OSK 785/11 (Lex 984387), z dnia 6 grudnia 2011 r. I OSK 1699/11. Przepisy postępowania administracyjnego przewidują możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W odniesieniu do decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo, potrzebna jest ponadto jej zgoda na weryfikację decyzji oraz brak sprzeciwu przepisów szczególnych. Art. 163 k.pa. stanowi, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Taką szczególną regulacją jest art. 106 ust. 5 ustawy, który stanowi, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Powyższy przepis daje możliwość zmiany (uchylenia) decyzji bez zgody strony zarówno wtedy, gdy jest to dla niej korzystne, jak i niekorzystne. Jednakże zmiana lub uchylenie decyzji na niekorzyść strony bez jej zgody następuje tylko w przypadku: zmiany przepisów prawa lub sytuacji osobistej albo dochodowej strony, jak również pobrania nienależnego świadczenia. Decyzja wydana na podstawie wymienionego przepisu ma charakter konstytutywny. Zatem uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie nie może nastąpić z mocą wsteczną. W przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki przewidziane w art. 106 ust. 5 ustawy, organ pomocy społecznej wydaje decyzje uchylającą lub zmieniającą pierwotne rozstrzygnięcie ze skutkiem ex nunc (od tego momentu, od teraz), a co za tym idzie kształtuje nowy zakres uprawnień strony, istniejący dopiero od momentu wydania nowej decyzji, orzekającej o utracie prawa lub o zmianie wysokości dotychczas pobieranego świadczenia. W tym stanie rzeczy Sąd, w pełni podzielił argumentację organów orzekających, ponieważ jest ona zgodna z obowiązującym prawem. Wydanie kwestionowanej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. art. 7 i 77 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.