IV SA/Wr 801/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie ustalenia należności podlegającej zwrotowi z tytułu zaległych opłat za pobyt w Domu Pomocy Społecznej i ustalenia terminu zwrotu uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Działu Usług Społecznych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...]nr [....] Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję z dnia 19 lipca 2021 r. wydaną przez Kierownika Działu Usług Społecznych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta L. w sprawie ustalenia A. B. należności podlegających zwrotowi z tytułu zaległych opłat za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w J. w wysokości 1.968,06 zł za okres od 1 stycznia 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. oraz ustalenia terminu zwrotu do dnia 30 listopada 2021 r. Jak wynikało z akt sprawy pismem z dnia 16 czerwca 2021 r. organ I instancji zawiadomił Stronę o wszczęciu z urzędu postępowania zakończonego wskazaną na wstępie decyzją. W jej uzasadnieniu podano, że Skarżący od dnia 30 stycznia 2018r. przebywa w Domu Pomocy Społecznej w J. (DPS). Decyzją z dnia 12 marca 2018 r. Skarżącemu została ustalona odpłatność za pobyt w DPS, od 1 listopada 2019 r. opłata ta wynosi 840,70 zł miesięcznie, co stanowi 70% dochodu Strony. Ponieważ Skarżący nie dokonywał opłat we wskazanej kwocie powstała zaległość, która na dzień 30 czerwca 2021 r. wynosiła 1.968,06 zł. W toku postępowania organ ustalił, także na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia 28 czerwca 2021 r., że na dochód Strony składa się zasiłek stały w kwocie 516,58 zł, zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 215,84 zł oraz świadczenie uzupełniające w kwocie 500 zł. Łączny dochód Strony stanowi kwota 1.232,42 zł miesięcznie. Organ wyjaśnił, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że właściwym trybem postępowania w takiej sprawie jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 63 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., dalej u.p.s.). Dodał, że wobec braku uzgodnienia ze Skarżącym terminu zwrotu zaległej kwoty datę tę ustalono z urzędu, kierując się możliwością jej spłaty przez Stronę. Strona negowała rozstrzygnięcie wyjaśniając, że całą kwotę 500 zł przeznacza na leki. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało brzmienie art. 104 ust. 1 u.p.s. wskazując na cel wydanej w tym trybie decyzji, stanowiącej tytuł egzekucyjny. Orzekając organ jest związany treścią decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w DPS, gdyż zakres kwoty podlegającej zwrotowi wyznacza suma zobowiązania. Odnosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy organ przypomniał, że Skarżącemu ustalono wysokość opłat, do których ponoszenia był zobowiązany, a z czego się nie wywiązywał. Suma zasiłków (pielęgnacyjnego i stałego), stanowiących dochód Strony stanowiła 512,69 zł, skutkiem czego był on zobowiązany do zapłaty z własnych środków 328,01 zł. Ponieważ opłata obciążająca Stronę była zastępczo pokrywana przez Gminę ma ona roszczenie o zwrot poniesionych wydatków, których sumę określono w decyzji. Odnosząc się do zarzutów kwestionujących pobieranie 70% dochodu, w tym z zasiłku uzupełniającego, który Skarżący w całości przeznacza na leki organ wskazał, organ ocenił go jako bezzasadny. Powołał się na art. 8 ust. 4a u.p.s. wywodząc, że świadczenie uzupełniające jest wliczane do dochodu w sytuacji ustalenia odpłatności na podstawie art. 61 ust. 2 u.p.s., co odnosi się do sytuacji Strony. W skardze Skarżący nie godził się na potrącenie 70% należności z kwoty świadczenia uzupełniającego. Ponowił argumentację, że całą kwotę świadczenia przeznacza na leki i świadczenia medyczne. Podkreślał, że jest inwalidą o znacznym stopniu niepełnosprawności, jego stan ulega ciągłemu pogorszeniu, nie posiada żadnych oszczędności i nie otrzymuje żadnej pomocy finansowej. Dom Pomocy Społecznej nie zapewnia mu leków czy świadczeń medycznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowy pogląd w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie trzeba wskazać, że zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 137 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 329 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Z przywołanych przepisów wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Badając zaskarżony akt w tak nakreślonych granicach Sąd stwierdza, że narusza on przepisy prawa procesowego w stopniu warunkującym uchylenie orzeczeń organów obu instancji, jednakże z przyczyn odmiennych od podanych w skardze. W tym względzie, tj. ustalenia dochodu stanowiącego podstawę opłaty za pobyt mieszkańca w DPS, a w konsekwencji należności podlegających zwrotowi, Sąd podziela stanowisko przedstawione w orzeczeniach organów obu instancji. Skarżący neguje bowiem ujęcie w ww. dochodzie wartość świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 31 lipca 2019 r. o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji (Dz.U. z 2020 r. poz. 252). Tymczasem wartość ta nie podlega wyłączeniu, o czym przekonuje przywołany w uzasadnieniu decyzji art. 8 ust. 4a u.p.s. stanowi on, że w przypadku dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 i 4 na potrzeby wyliczenia prawa do świadczenia pieniężnego oraz opłaty wnoszonej przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2, w dochodzie osoby lub rodziny nie uwzględnia się świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 31 lipca 2019 r. o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji (Dz. U. poz. 1622 i 2473 oraz z 2020 r. poz. 252). Zatem wyłączenie – w zakresie opłat - dotyczy podmiotów określonych w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. (małżonek, zstępni, wstępni mieszkańca DPS), Strona zaś – jako mieszkaniec DPS - jest zobowiązana do wnoszenia ww. opłat na mocy art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. Odnosząc się do dalszych istotnych dla sprawy faktów trzeba dostrzec, że podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły m.in. przepisy art. 63 ust. 3 i art. 104 ust. 1 i ust. 3 u.p.s. Stosownie do ich treści w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, ustalonego w decyzji lub umowie, o której mowa w art. 103 ust. 2, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wydatki gminy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 104 ust. 3-8 stosuje się odpowiednio (art. 61 ust. 3 u.p.s.). Należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 104 ust. 1 u.p.s.). Wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 ust. 3 u.p.s.). W sprawie niewątpliwie wystąpiły przesłanki do ich zastosowania i wydania orzeczenia we wskazanym trybie. W obrocie prawnym funkcjonują bowiem decyzje ustalające Skarżącemu wysokość opłaty za pobyt w DPS, nie jest także sporne, że Skarżący nie uiścił całości należnych opłat, pokrywanych zastępczo z budżetu gminy. Wadliwość postępowania organów w tej sprawie polega na zaniechaniu podjęcia działań w trybie art. 104 ust. 4 ww. ustawy. Zgodnie z jego brzmieniem w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko, wyrażane w orzecznictwie, zgodnie z którym wszczynając z urzędu postępowanie o zwrot poniesionych zastępczo wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej, organ administracji właściwy do wydania decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s., obowiązany jest w myśl art. 104 ust. 4 u.p.s. ocenić czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu należności. Zaakceptować należy jako przekonujący ten kierunek orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym postępowanie w przedmiocie zwrotu należności i odstąpienia od żądania ich zwrotu jest jednym postępowaniem, w którego ramach konieczne jest wyjaśnienie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, zwłaszcza z uwagi na sytuację osoby zobowiązanej. Organ obowiązany jest zatem ustalić, czy zgodnie z art. 104 ust. 4 u.p.s. żądanie zwrotu poniesionych zastępczo przez gminę opłat stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielonej pomocy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2021 r. sygn. akt I OSK 520/21, a także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gorzowie z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 386/19 i z dnia 22 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Go 739/21; w Gliwicach z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1072/19 orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Za powyższym stanowiskiem przemawia przyjęta w postępowaniach z zakresu pomocy społecznej zasada uproszczenia procedur oraz treść przepisu art. 100 ust. 1 u.p.s. wskazującego, iż w tych postępowaniach należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. Tożsame stanowisko zajmuje orzecznictwo w sprawach zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 5/20 oraz z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1896/07, orzeczenia dostępne w CBOSA). Podjęcie decyzji w opisanym trybie (odstąpienia od żądania zwrotu świadczeń, ich umorzenia w całości lub w części, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty) wymaga wniosku wskazanych w przepisie podmiotów, tj. osoby zobowiązanej lub pracownika socjalnego. W tym zakresie organ nie może działać z urzędu, jednak w świetle zasad ogólnych postępowania, w szczególności zaś zasady prawdy obiektywnej, zasady zaufania i zasady informowania (art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.), obowiązkiem organu jest pouczenie strony postępowania o jej uprawnieniach i możliwości złożenia takiego wniosku. Lektura akt dowodzi, że w rozpoznawanej sprawie organy wymogom tym nie sprostały, a Skarżący na żadnym jego etapie nie został poinformowany i pouczony o możliwości złożenia takiego wniosku. Tymczasem pouczenie takie, w świetle przywołanych przepisów, w tym również art. 11 k.p.a. uznać trzeba jako konieczne. Niezależnie od tego trzeba dostrzec, że treść składanych przez Stronę w toku postępowania pism wskazuje na jej trudną sytuację, potrzebę zakupu leków i usług medycznych, co winno zwrócić uwagę organów na co tak naprawdę jest intencją Skarżącego. Tym samym organy naruszyły przywołane już zasady oraz art. 100 ust. 1 w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez zaniechanie poinformowania Skarżącego o prawie złożenia wniosku o zastosowanie ulg opisanych w art. 104 ust. 4 u.p.s. oraz obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności związanych z orzeczeniem o obowiązku odpłatności, w szczególności obowiązku wyczerpującego rozważenia przesłanek z art. 104 ust. 4 u.p.s. Naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na obowiązek ponoszenia przez skarżącego odpłatności. Z przedstawionych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu.