IV SA/Wr 825/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Radom, sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. W dniu 27 maja 2021 r. B. P. złożyła do Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem W. S.(65 l.). Do wniosku strona załączyła orzeczenie lekarza orzecznika z dnia 24 lutego 2021 r., stwierdzające niezdolność ojca strony do samodzielnej egzystencji do 30 czerwca 2023 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Burmistrz Z. odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Organ pierwszej instancji wskazał, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z G. S., a małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odwołaniu strona wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zarzucając naruszenie: - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 23 oraz art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego przez jego błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że pozostawanie w związku małżeńskim eliminuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla córki, na której spoczywa obowiązek alimentacyjny; Strona wyjaśniła, że małżonka ojca G. S. opiekuje się swoją matką H. P., która posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga stałej opieki osób trzecich. Wnioskodawczyni, jako córka, czując moralny obowiązek przejęła na siebie opiekę nad ojcem, zwalniając w tym zakresie pozostałych członków swojej rodziny, którzy wyrazili zgodę na taki podział obowiązków. Ponadto trzeba mieć też na względzie cel regulacji – przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. Uznanie, że matka wnioskodawczyni może zając się mężem, bez zbadania istotnych okoliczności w sprawie oraz jej możliwości w zakresie wypełniania obowiązków alimentacyjnych, stanowi rażące uchybienie organu, narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Małżonek zobowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie w zastępstwie współmałżonka córka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżona decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że występuje negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., ponieważ ojciec strony pozostaje w związku małżeńskim, a jego małżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Okoliczność ta wyłącza możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez córkę. Otrzymanie świadczenia przez córkę byłoby możliwe, gdyby małżonka ojca nie była w stanie wypełniać swoich obowiązków alimentacyjnych względem męża z uwagi na posiadanie znacznego stopnia niepełnosprawności. Ustawodawca wyraźnie wskazał, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, w tym dzieci. Małżonkowie są rodziną i łączą ich więzy, wynikające z zawarcia związku małżeńskiego, polegające na wzajemnym wsparciu, wspólnym zaspokajaniu różnorodnych potrzeb, wzajemnej opiece. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie reguluje kwestii opieki nad niepełnosprawnym i nie zobowiązuje do sprawowania takiej opieki żadnego z członków rodziny. Ustala natomiast, które z osób sprawujących opiekę i po spełnieniu jakich przesłanek mogą otrzymać rekompensatę finansową ze strony państwa za rezygnację z zatrudnienia lub podjęcia pracy w celu sprawowania takiej opieki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 maja 2021 r. na czas nieokreślony, zarzucając naruszenie: - art. 128 , art. 23 i art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że córce spełniającej obowiązek alimentacyjny wobec ojca nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, - art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez niezasadne uznanie, że córka osoby niepełnosprawnej nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad ojcem, ponieważ żyje jego żona i to na niej spoczywa obowiązek alimentacyjny w stosunku do męża, - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez pominięcie celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pozostawania w związku małżeńskim stanowi negatywną przesłankę do przyznania córce świadczenia pielęgnacyjnego, gdy współmałżonek nie może zająć się mężem. Zdaniem skarżącej, oceny niemożności sprawowania opieki przez współmałżonka osoby niepełnosprawnej należy dokonywać, kierując się zasadami logiki i względami doświadczenia życiowego, uwzględniając przy tym inne zgromadzone w sprawie dowody. Należy też mieć na względzie cel regulacji – przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. W art. 17 ust. 4 ustawy nawiązano wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Jeżeli żona nie jest w stanie sprawować opieki nad mężem, uznanie możliwości sprawowania opieki przez nią jest wyłącznie teoretyczne. Konieczne jest każdorazowe ustalenie, czy zobowiązani w pierwszej kolejności są obiektywnie w stanie sprawować opiekę. Przeszkodą w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu jest każda przeszkoda uniemożliwiająca tej osobie sprawowanie opieki i może to być zły stan zdrowi, pozostawanie w zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej, opieka nad dziećmi, co umożliwia starania o świadczenie pielęgnacyjne osób zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności, pod warunkiem świadczenia osobistej opieki w takim zakresie, który uniemożliwia im podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie podlega uwzględnieniu. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111), dalej u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast jak wynika z ustępu 5 wymienionego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli (...) 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (...). W rozpatrywanej sprawie skarżąca wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym ojcem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy nie kwestionują, że skarżąca jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Organy odmówiły jednak skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ brak jakichkolwiek podstaw, aby odmawiać stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. bądź zmieniać jego treść przez wprowadzenie elementów, które z niego nie wynikają, np. przez dokonanie przez organ oceny możliwości sprawowania opieki przez małżonkę osoby niepełnosprawnej z innych przyczyn niż legitymowanie się znacznym stopniem niepełnosprawności.. Powołany art. 17 ust. 5 u.ś.r. wprowadza przesłanki negatywne, których zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z literalnego brzmienia przywołanego wyżej unormowania wynika, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. Ustawodawca wyszedł z założenia, że zawarcie związku małżeńskiego nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych (także dzieci). Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas bowiem ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. Trudno jest w tej sytuacji nie zwrócić uwagi na pewien rygoryzm omawianego przepisu jednakże literalna jego wykładnia zgodna jest z intencją ustawodawcy. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wskazuje, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ ani Sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 k.r.o. wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i innych osób, o których mowa w Tytule II "Pokrewieństwo i powinowactwo", co wynika nie tylko z usytuowania przepisów, ale z ich treści, przy czym obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych nawet w sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji lub po rozwodzie (zob. art. 130, art. 60 § 1-3, art. 23 i art. 27 k.r.o.). Małżonkowie są rodziną i łączą ich więzy wynikające z zawarcia związku małżeńskiego polegające na wzajemnym wsparciu, wspólnym zaspokajaniu różnorodnych potrzeb, wzajemnej opiece. Małżeństwo jest zatem podstawową komórką społeczną, która staje się "rodziną" bliższą niż krewni związani węzłami krwi. Przepis. art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Prezentowany pogląd, dotyczący wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. został wyrażony m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2022 r., I OSK 1035/21, z 2 lutego 2022 r., I OSK 997/21, z 12 stycznia 2022 r., I OSK 953/21, z 19 maja 2021 r., I OSK 229/21, z 24 lutego 2021 r., I OSK 2391/20, z 24 lutego 2021 r., I OSK 2422/20, z 23 stycznia 2020 r., I OSK 2462/19, z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 599/20, z 14 grudnia 2018 r., I OSK 3539/18, z 20 stycznia 2016 r., I OSK 3283/14, z 27 listopada 2014 r., I OSK 1219/13, z 6 listopada 2014 r., I OSK 251/14, z 20 września 2013 r., I OSK 2623/12, (pub.www.orzeczenia.nsa.gov.pl), który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Należy podkreślić, że przepis ten nie ingeruje w stosunki rodzinne, jak też nie kwestionuje obowiązków ciążących na dzieciach względem rodziców, a wynikających z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Nie zawsze jednak realizacja własnych obowiązków moralnych oraz prawnych wynikających ze stosunków rodzinnych będzie łączyła się z możliwością uzyskania świadczenia finansowanego ze środków publicznych. Skoro żona wymagającego opieki ojca skarżącej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to skarżącej zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Wobec powyższego nieuzasadnione są zarzuty odnośnie naruszenia art. 128, art. 23 i art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych Ponadto z akt sprawy wynika, że skarżąca zamieszkuje w miejscowości K. i sprawuje opiekę nad ojcem, zamieszkałym w miejscowości K. Ojciec skarżącej choruje na cukrzycę insulinozależną, jest po amputacji kończyny dolnej, cierpi na schorzenia okulistyczne. Ojciec skarżącej (65 lat) porusza się na wózku inwalidzkim. W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że córka pomaga ojcu przy kąpieli i ubieraniu się, podaje posiłki i leki, mierzy poziom cukru, podaje insulinę, zakrapia oczy, masuje kończynę, umawia wizyty lekarskie, towarzyszy w trakcie wizyt lekarskich (okulista, kardiolog, chirurg, alergolog, lekarz rodzinny) i na spacerach, czyta ojcu książki. Mając na uwadze zakres sprawowanej opieki nad ojcem, odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uzasadniona jest również brakiem bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym ojcem. W ocenie Sądu, w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w związku z koniecznością opieki nad ojcem, zwłaszcza że do opieki nad ojcem skarżącej zobowiązana jest również jego małżonka. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. np. wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1146/20 i wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA"). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, CBOSA. Świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać osobom, które nawet w niepełnym wymiarze nie mogą w jakikolwiek sposób zarobkować z uwagi na intensywność sprawowanej opieki i zależność egzystencji osoby niepełnosprawnej od obecności opiekuna. Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo - skutkowy nie istnieje. Zatem organ administracji ma obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Należy też zaznaczyć, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W tym stanie rzeczy, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniesionej w sprawie skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o jej oddaleniu w całości.