IV SA/Wr 885/14

|Sygn. akt IV SA/Wr 885/14 | , , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 20 maja 2015 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, , Sędziowie, Sędzia WSA Olga Białek, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.), , , Protokolant, Paulina Szpakowska, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r., sprawy ze skargi T. S., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., z dnia [...] września 2014 r. nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego., , oddala skargę;, przyznaje radcy prawnemu T. S. od Skarbu Państwa, – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 295,20 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym 23 % podatku, VAT tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej, z urzędu., Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...], którą po rozpatrzeniu odwołania T. S. (dalej: skarżąca, strona) utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. działającego z upoważnienia Prezydenta Ś. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], przyznającą zasiłek celowy. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem z dnia 1 maja 2014 r., w którym T. S. (dalej skarżąca, strona) zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. (dalej MOPS) o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego i zasiłku celowego na żywność, odzież, obuwie, środki czystości, ogrzewanie mieszkania i wody, lodówkę, kuchenkę elektryczną, łóżko i (dentystę) protezy zębowe. Decyzją MOPS z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], przyznano stronie pomoc w formie zasiłku celowego na dofinansowanie następujących potrzeb: zakup żywności w kwocie 50 zł; zakup odzieży w kwocie 30 zł; zakup obuwia 30 zł, zakup środków czystości i higieny w kwocie 25 zł. W uzasadnieniu organ pomocowy wyjaśnił, że w maju 2014 r. MOPS wydatkował na zasiłki celowe kwotę 133.294,81, a na wypłatę zasiłków okresowych kwotę 155.494,35 zł co pozwoliło na udzielenie pomocy w 718 sprawach w średniej wysokości 402,201 zł. Natomiast skarżącej dwoma decyzjami z dnia [...] czerwca 2014 r. j przyznano pomoc w formie: zasiłku okresowego z powodu bezrobocia od 1 do 31 maja 2014r. w wysokości 271 zł .(nr [...] dodanie Sądu) oraz zasiłku celowego (nr [...]) w łącznej wysokości 135 zł co w sumie daje kwotę 406 zł. Tymczasem MOPS zmuszony jest przyznawać pomoc finansową w formie zasiłku celowego z uwzględnieniem własnych możliwości finansowych oraz niezbędnych potrzeb bytowych osób wnioskujących o taką pomoc. Od decyzji tej odwołanie wniosła skarżąca. Odnosząc się do treści zaskarżonej decyzji podała, że przyznane środki nie są wystarczające na zaspokojenie jej potrzeb. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] wydaną na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., oraz art. 2 ust. 1, art. 3, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 8 ust. 3 i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 dalej u.p.s.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podało, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s , stanowiącej kwestionowanego rozstrzygnięcia, z podkreśleniem jego uznaniowego charakteru. Według organu odwoławczego sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej wnioskowanego świadczenia. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć bowiem na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Wobec tego strona nie może oczekiwać, że każda jej potrzeba zostanie sfinansowana ze środków przeznaczonych na pomoc społeczną. Organ odwoławczy podzielił twierdzenie skarżącej, że jej sytuacja materialna jest trudna, wskazał jednocześnie że organ I instancji dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi na zasiłki celowe. Wobec tego organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, a wysokość świadczeń przyznanych tym osobom często nie spełnia ich oczekiwań. Wskazano, że organ pomocy społecznej decyzjami w prawie zasiłku okresowego i celowego, wydanymi na wniosek strony z dnia 1 maja 2014 r. przyznał stronie pomoc w łącznej kwocie 406 zł, a zatem odpowiadającej średniej przyznanej przez MOPS pomocy na wnioski złożone w maju 2014 r. Środki przeznaczone na pomoc społeczną przeznaczane powinny być na udzielenie pomocy osobom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej, które z obiektywnych względów (choroba, zdarzenia losowe) nie są w stanie przezwyciężyć trudności, tymczasem w sytuacji strony nie występują okoliczności wyłączające możliwość podjęcia zatrudnienia, a zatem przeszkoda uniemożliwiająca przezwyciężenie obecnych trudności finansowo-bytowych. Dalej Kolegium stwierdziło, że ani z akt sprawy nie wynika, ani strona nie podnosi takich okoliczności, które wskazywałyby, aby w jej sytuacji zachodziła obiektywna przeszkoda do podjęcia zatrudnienia. Wskazano także, że podczas przeprowadzanych wywiadów środowiskowych skarżąca podaje, że jej sytuacja zdrowotna jest dobra. Ze znajdującego się w aktach sprawy wydruku dotyczącego rejestracji i wyrejestrowań w Powiatowym Urzędzie Pracy wynika, że skarżąca od wielu lat nie podejmowała pracy. Według organu odwoławczego strona przyjmuje bierną postawę na rynku pracy i tym samym nie współdziała w przezwyciężeniu swojej trudnej sytuacji życiowej . Przy czym od dwóch lat stale korzysta z pomocy społecznej, żądając udzielenia pomocy na bieżące potrzeby, ale także ostatnio na zakup łóżka, kuchenki elektrycznej, telewizora, szafy, oraz sfinansowanie leczenia stomatologicznego. Wobec tego sytuacja , w której nie zachodzą obiektywne przeszkody do podjęcia zatrudnienia, a strona żąda udzielania pomocy społecznej, nie przejawiając chęci przezwyciężenia swoich trudności, nie zasługuje na ochronę. Z pomocy społecznej nie można bowiem czynić stałego źródła utrzymania. Końcowo wskazano, że organ I instancji zbadał sytuację finansową oraz bytową strony i biorąc pod uwagę ograniczone środki finansowe tej jednostki, przyznał skarżącej stosowną pomoc. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca przedstawiła swoją sytuacje materialną oraz wyraziła niezadowolenie z wydanych decyzji organów orzekających. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wraz z uzasadniającą je argumentacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że granicę sądowo-administracyjnej kontroli decyzji administracyjnej wyznacza wyłącznie kryterium legalności rozumianej jako zgodność z powszechnie obowiązującym prawem, o czym stanowi art. 1§ 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1296) i tylko naruszenie tego prawa w procesie wydawania zaskarżonej decyzji uzasadnia jej uchylenie bądź stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2013r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Zgodnie zaś z art.134 § 1 p.p.s.a, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Analizując pod tym kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane w poprawnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym z zastosowaniem prawidłowej podstawy prawnej jest bowiem zgodne z prawem. Materialno-prawną podstawę kontrolowanej decyzji w sprawie przyznania zasiłku celowego stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. z 2013 r. Dz. U., poz. 182) dalej u.p.s. Zgodnie z art. 36 u.p.s. pomoc społeczna może przybrać postać świadczenia pieniężnego jak i niepieniężnego, a jednym ze świadczeń pieniężnych jest określony w art. 39 u.p.s. zasiłek celowy, który może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (ust.1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Ponadto osobom bezdomnym i innym osobom nie mającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne (ust. 3). Cytowany przepis art. 39 ust. 2 u.p.s. wymienia cele, na jakie może być przyznany zasiłek celowy. Potrzeby te można uznać za preferowane przez ustawodawcę. Jednakże organ pomocy społecznej może przyznać świadczenie na zaspokojenie innej niezbędnej potrzeby bytowej. Wyliczenie to ma bowiem charakter przykładowy, a jego treść wskazuje, że ta forma pomocy społecznej, (co zresztą wynika z samej nazwy "zasiłek celowy") nie jest przewidziana na pokrywanie pełnych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy doraźnej ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Ustawodawca użył w konstrukcji powyższego przepisu pojęcia niedookreślonego "niezbędna potrzeba życiowa", które jest powtórzeniem regulacji zawartej w art. 3 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Powołany przepis wskazuje jako cel pomocy społecznej zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych, stanowiąc dodatkowo w przepisie ust. 3 art. 3 u.p.s., że rodzaj forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Nadto z brzmienia art. 39 u.p.s. ("może przyznać") wynika, że nawet spełnienie wymagań formalnych do otrzymania zasiłku celowego (spełnienie kryterium dochodowego oraz co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 7 ustawy) nie stwarza po stronie wnioskodawcy roszczenia o prawo do jego przyznania, przepis ten ma bowiem charakter uznaniowy. W tym kontekście należy wskazać, że rola sądu administracyjnego kontrolującego tego rodzaju decyzje jest odmienna, od tej jaka ma miejsce w przypadku decyzji związanych i ma ograniczony zakres. Organowi przypisana została bowiem swoboda decyzyjna, a wybór rozwiązania sprawy nie może zostać mu narzucony. Kontrola sądu administracyjnego, w przypadku uznania administracyjnego, nie obejmuje zatem kwestii słuszności wyboru rozstrzygnięcia. Sąd jedynie bada, czy decyzję podjął właściwy organ, czy decyzja ma oparcie w przepisach prawa materialnego, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a więc czy decyzja nie nosi znamion dowolności. Czyni to poprzez kontrolowanie sposobu uzasadnienia przez organ administracyjny powyższych działań i towarzyszących im rozumowań, a w przypadku pojawienia się kryteriów mogących ze sobą pozostawać w kolizji – sposobu i wyniku wyważenia pozostających w kolizji wartości z punktu widzenia ich znaczenia dla treści decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2012r. sygn. akt I OSK 1389/12, z dnia 14 grudnia 2010r. sygn. I OSK 1279/10 publ. w internetowej bazie orzeczeń). Uznanie administracyjne cechuje się między innymi tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań. W przypadku zasiłków celowych organ działając w ramach przyznanej mu władzy dyskrecjonalnej zobowiązany jest uwzględniać, że istotą tej formy wsparcia finansowego jest umożliwienie potrzebującym podmiotom życia w warunkach odpowiadających godności człowieka poprzez zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej, a sytuacja wnioskującego oceniana być powinna każdorazowo, jako indywidualny przypadek. Jednocześnie zaznaczyć należy, że pomoc społeczna, w tym również przyznanie zasiłku celowego, ma charakter subsydiarny, uzupełniający, a więc nie zaspokajający całkowicie potrzeb jej beneficjentów, którzy powinni wykorzystywać własne środki i możliwości. Wynika jednoznacznie z regulacji art. 2 ust. 1u.p.s. , zawierającego definicję pomocy społecznej Z drugiej strony z przepisów regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 2 i art. 3 u.p.s. tzn. dostosowywaniem rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Zatem obowiązkiem organu jest rozważenie interesu publicznego przejawiającego się tu jako obowiązek właściwego rozdzielenia posiadanych środków, tak by zrealizować wsparcie dla wszystkich potrzebujących. Wynika z tego, że odmowa przyznania pełnej, czy też częściowej pomocy społecznej wymaga wykazania, że ilość posiadanych środków finansowych gminy nie pozwala na zaspokojenie interesu indywidualnego wnioskodawcy. Jednocześnie należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie organ nie jest zobowiązany do precyzyjnego określania możliwości finansowych gminy, a badanie tej kwestii wykracza poza kompetencje sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010r. sygn. akt I OSK 116/10 publ. CBOSA). W ocenie Sądu w toku postępowania administracyjnego zebrano wyczerpująco materiał dowodowy pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy, co do jej istoty, a nadto prawidłowo go oceniono, uzasadniając przy tym w sposób przekonywujący zajęte stanowisko. Jak wynika z akt administracyjnych, co jest także niesporne między stronami, skarżąca spełnia kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. ( 542 zł.), a w dacie wydawania skarżonej decyzji znajdowała się w trudnej sytuacji materialnej, spowodowanej głównie pozostawaniem od kilku lat bez pracy. Ustalono także, że strona zajmuje, wraz z [...] swoich dzieci, mieszkanie komunalne będące w bardzo złym stanie technicznym. Stwierdzono zatem występowanie okoliczności wymienionej w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, co uzasadniałoby przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 39 tej u.p.s. Jednakże zakres wnioskowanej przez skarżącą pomocy obejmuje szerokie spektrum potrzeb, które w kontekście zasad przyznawania świadczeń pieniężnych zawartych w ustawie o pomocy społecznej, nie mogą zostać zaspokojone w całości w oczekiwanym przez stronę zakresie , na co zasadnie wskazały organy obu instancji. Organy orzekające uzasadniając swoje rozstrzygnięcie zasadnie wskazując ograniczony charakter środków finansowych jakimi dysponuje MOPS powołały konkretne dane liczbowe obrazujące stan wydatków w kontekście rocznego planu finansowego tej jednostki. Powołanie się na fakt dysponowania limitowanymi środkami finansowymi w kontekście znacznej liczby osób oczekujących wsparcia MOPS w istocie stanowi zadość obowiązkowi wyważenia interesu publicznego. Sąd w tym aspekcie w pełni podziela zasadność takiej argumentacji, przywołanej w treści decyzji pierwszoinstancyjnej oraz zaakceptowanej w zaskarżonej decyzji. Oczywistym jest bowiem, że organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i jest ograniczona. Zatem tylko w tak wyznaczonych granicach muszą i mogą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Z uwagi zaś na szczupłość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych są upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń, które to świadczenia muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Na tę okoliczność wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/2006, z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 624/07). Wydając zaskarżoną decyzję organ wskazał także na fakt znacznego wsparcia jakie otrzymała skarżąca z MOPS, biorąc pod uwagę możliwości finansowe tego ośrodka. Stronie została przyznana w miesiącu maju 2014 r. pomoc w kwocie 406 zł. Zdaniem Sądu całościowa ocena sytuacji skarżącej znajdująca swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazuje na wypełnianie przez organy pomocy społecznej wobec skarżącej dyrektywy wynikającej z art. 3 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którą pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Dalej Kolegium Odwoławcze wskazało na bierną postawę skarżącej, która mimo braku jakichkolwiek przeciwskazań zdrowotnych nie współdziała w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej. Należy wskazać, że taka postawa skarżącej w istocie odpowiada przesłankom, o których mowa w art. 11 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Tym bardziej, że jak już wcześnie wskazano, zgodnie z art. 2 ust. 1 pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W tej sytuacji brak jakichkolwiek starań strony w celu podjęcia pracy zarobkowej , pomimo działań podejmowanych przez właściwe organy w tym zakresie, należy ocenić jako brak wykorzystania posiadanych możliwości w celu poprawy swojej sytuacji życiowej. Ponadto bezczynność skarżącej w zakresie podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia wyklucza możliwość polepszenia trudnej sytuacji życiowej skarżącej i jej dzieci. Wnioskujący o świadczenie z pomocy społecznej ma bowiem obowiązek współdziałania w celu rozwiązywania trudnej sytuacji życiowej, a nie wyłącznie stawiania warunków co do tego, w jakiej formie i w jakiej wysokości wnioskowane świadczenie ma być zrealizowane. Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 k.p.a. stanowiącego dyrektywę wydawania decyzji uznaniowej zgodnie z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela. W orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że wskazana zasada nakazuje respektowanie interesu indywidualnego do granic jego kolizji z interesem publicznym. Dla ustalania tego, co leży w interesie publicznym w przypadku podejmowania decyzji w sprawie przyznania zasiłku celowego należy sięgnąć do norm określających cele pomocy społecznej zawartych w art. 2 ust. 1 i art. 3 u.p.s., co też organ orzekający prawidłowo uczynił. Nie jest więc tak, że każda osoba spełniająca warunki do przyznania pomocy społecznej tę pomoc musi uzyskać w żądanej wysokości i na każdy cel (vide wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2014r. sygn. akt IV SA/Gl 724/13 oraz z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 710/14). Z powoływanego już unormowania art. 3 ust. 4 u.p.s. wynika bowiem , że nie każda niezbędna potrzeba zgłoszona przez osobę potrzebującą będzie zaspokojona albowiem uzależnione to będzie od posiadanych przez te organy środków. Reasumując Sąd stwierdził, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, nie naruszając przy tym przepisów prawa materialnego i procesowego, a wydając zaskarżoną decyzję nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyło prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, co na podstawie art. 151 p.p.s.a. obligowało do oddalenia skargi. Zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu zasądzono na podstawie art. 250 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 15 pkt 1 oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( tj. Dz. U. z 2013r. , poz. 490 ).