IV SA/Wr 9/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Asesor WSA Marta Pająkiewicz - Kremis, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 22 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. W dniu 21 lipca 2021 r. J. Ś. złożyła do Ośrodka Pomocy Społecznej w J. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem S. Ś. Do wniosku strona załączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2020 r., zaliczające ojca wnioskodawczyni do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji do [...] października 2021 r. Decyzją z dnia 25 sierpnia 2021 r. nr [...] odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Organ pierwszej instancji wskazał, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto wnioskodawczyni nie sprawuje stałej opieki nad ojcem, co jest głównym celem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zakres sprawowanej opieki nie wyklucza możliwości podjęcia przez stronę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Strona może zapewnić ojcu pomoc w niezbędnym zakresie bez konieczności rezygnacji z zatrudnienia. Ojciec strony wymaga pomocy ograniczonej czasowo do kilku godzin dziennie przy robieniu zakupów, asyście przy wizytach lekarskich i utrzymaniu porządku w mieszkaniu. W czynnościach tych może też pomagać współmałżonka lub można skorzystać z usług opiekuńczych. Organ pierwszej instancji wskazał również, że zgodnie z załączonym do wniosku orzeczeniem o niepełnosprawności nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność ojca wnioskodawczyni. W odwołaniu strona wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając naruszenie: - art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych przez nieuwzględnienie skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, - art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną wykładnię i nieuwzględnienie faktu niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad osoba niepełnosprawną, - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że pozostawanie w związku małżeńskim eliminuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, - art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 77 § 1 k.p.a., - art. 8 k.p.a. przez jego niezastosowanie i nieprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwowych, - art. 10 k.p.a. przez jego niezastosowanie i nieumożliwienie stronie zapoznania się i wypowiedzenia odnośnie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Strona wyjaśniła, że data powstania niepełnosprawności nie powinna mieć znaczenia dla organu i nie powinna stanowić negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Poza tym strona nie podejmuje zatrudnienia, bowiem opiekuje się schorowanym ojcem, a opieka ma charakter stały i jest czasochłonna. Ojciec, pomimo że pozostaje w związku małżeńskim nie ma innej osoby, która mogłaby sprawować nad nim stałą opiekę. Organ zaniechał też ustalenia, czy strona be pomocy państwa, miałaby możliwość zapewnienia ojcu środków utrzymania. Zaniechał również ustalenia, czy pozostawanie strony bez wsparcia finansowego państwa, byłoby zgodne z celem ustawy o świadczeniach rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 22 października 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżona decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże występuje negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., ponieważ ojciec strony pozostaje w związku małżeńskim, a jego małżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Otrzymanie świadczenia przez córkę byłoby możliwe, gdyby małżonka ojca nie była w stanie wypełniać swoich obowiązków alimentacyjnych względem męża z uwagi na posiadanie znacznego stopnia niepełnosprawności. Również zakres czynności wykonywanych przez stronę w ramach opieki nad ojcem nie stanowi przeszkody do wykonywania przez stronę przez kilka godzin dziennie pracy zarobkowej. Opieka sprawowana przez stronę nie ma charakteru stałego, nie jest też sprawowana codziennie, skoro strona oświadczyła, że od 16 do 20 sierpnia 2021 r. opieki tej nie będzie sprawować. W ocenie SKO strona może zapewnić ojcu pomoc w niezbędnym zakresie bez konieczności rezygnacji z zatrudnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie: - art. 7 i art. 8 k.p.a. przez nie podjęcie wszelkich działań niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nieprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwowych, - art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności nieustalenie okoliczności odnoszących się zakresu faktycznej opieki nad ojcem i realnych możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem przez innych członków rodziny, w tym przez żonę, art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną wykładnię i pominiecie celów ustawy oraz przyjęcie, że pozostawanie w związku małżeńskim implikuje możliwość otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego tylko i wyłącznie przez małżonka osoby niepełnosprawnej, w sytuacji w której małżonek nie może sprawować opieki z uwagi na inne ważne powody, - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez dokonanie jego błędnej wykładni i przyjęcie, że pozostawanie przez ojca w związku małżeńskim wyłącza możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, co godzi w cel świadczenia. Zdaniem skarżącej przyjęta przez organy wykładnia prawa narusza konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodzina oraz nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Rozstrzygnięcie o świadczeniu pielęgnacyjnym nie powinno się opierać na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy. Konstytucję RP należy stosować bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Skarżąca wyjaśniła, że matka nie sprawuje opieki nad mężem, ponieważ jest jedynym żywicielem rodziny. Zaprzestanie przez nią pracy zawodowej spowodowałoby nie tylko problemy finansowe dla całej rodziny, ale miałoby też konsekwencje w postaci niższej emerytury. Żona nie opiekuje się więc mężem z przyczyn zupełnie od niej niezależnych. Natomiast organy nie ustaliły, jaka jest sytuacja finansowa rodziny i jakie możliwości zarobkowe posiadają poszczególni członkowie rodziny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie podlega uwzględnieniu. W rozpatrywanej sprawie skarżąca załączyła do wniosku orzeczenie o stopniu niepełnosprawności ojca, wydane do [...] października 2021 r. Natomiast wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca złożyła w dniu 21 lipca 2021 r. Skarżąca mogłaby się ubiegać o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 21 lipca do [...] październik 2021 r., zwłaszcza że od 2 grudnia 2021 r. podjęła zatrudnienie na podstawie umowy zlecenia w sklepie [...]. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111), dalej u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast jak wynika z ustępu 5 wymienionego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli (...) 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (...). W rozpatrywanej sprawie skarżąca wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym ojcem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy nie kwestionują, że skarżąca jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Organy odmówiły jednak skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ brak jakichkolwiek podstaw, aby odmawiać stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. bądź zmieniać jego treść przez wprowadzenie elementów, które z niego nie wynikają, np. przez dokonanie przez organ oceny sytuacji finansowej rodziny i możliwości zarobkowych poszczególnych członków rodziny. Powołany art. 17 ust. 5 u.ś.r. wprowadza przesłanki negatywne, których zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z literalnego brzmienia przywołanego wyżej unormowania wynika, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. Ustawodawca wyszedł z założenia, że zawarcie związku małżeńskiego nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych (także dzieci). Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas bowiem ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. Trudno jest w tej sytuacji nie zwrócić uwagi na pewien rygoryzm omawianego przepisu jednakże literalna jego wykładnia zgodna jest z intencją ustawodawcy. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wskazuje, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ ani Sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 k.r.o. wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i innych osób, o których mowa w Tytule II "Pokrewieństwo i powinowactwo", co wynika nie tylko z usytuowania przepisów, ale z ich treści, przy czym obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych nawet w sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji lub po rozwodzie (zob. art. 130, art. 60 § 1-3, art. 23 i art. 27 k.r.o.). Małżonkowie są rodziną i łączą ich więzy wynikające z zawarcia związku małżeńskiego polegające na wzajemnym wsparciu, wspólnym zaspokajaniu różnorodnych potrzeb, wzajemnej opiece. Małżeństwo jest zatem podstawową komórką społeczną, która staje się "rodziną" bliższą niż krewni związani węzłami krwi. Przepis. art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Prezentowany pogląd, dotyczący wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. został wyrażony m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2022 r., I OSK 1035/21, z 2 lutego 2022 r., I OSK 997/21, z 12 stycznia 2022 r., I OSK 953/21, z 19 maja 2021 r., I OSK 229/21, z 24 lutego 2021 r., I OSK 2391/20, z 24 lutego 2021 r., I OSK 2422/20, z 23 stycznia 2020 r., I OSK 2462/19, z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 599/20, z 14 grudnia 2018 r., I OSK 3539/18, z 20 stycznia 2016 r., I OSK 3283/14, z 27 listopada 2014 r., I OSK 1219/13, z 6 listopada 2014 r., I OSK 251/14, z 20 września 2013 r., I OSK 2623/12, (pub.www.orzeczenia.nsa.gov.pl), który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Należy podkreślić, że przepis ten nie ingeruje w stosunki rodzinne, jak też nie kwestionuje obowiązków ciążących na dzieciach względem rodziców, a wynikających z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Nie zawsze jednak realizacja własnych obowiązków moralnych oraz prawnych wynikających ze stosunków rodzinnych będzie łączyła się z możliwością uzyskania świadczenia finansowanego ze środków publicznych. Skoro żona wymagającego opieki ojca skarżącej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to skarżącej zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Wobec powyższego nieuzasadnione są zarzuty odnośnie niezastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 i błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., a także naruszenia art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 7 w związku z art. 80 k.p.a. Ponadto z akt sprawy wynika, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z ojcem, matką i dzieckiem. Rodzina utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę otrzymywanego przez matkę skarżącej. Ojciec skarżącej [...] lat) porusza się przy pomocy kuli. W trakcie wywiadu środowiskowego podał, że samodzielnie korzysta z toalety i spożywa posiłki, jednak nie może wykonywać czynności wymagających dłuższego stania. Pozostaje w logicznym kontakcie. Skarżąca podała, że pomaga ojcu przy myciu i ubieraniu się, podaje posiłki i leki, towarzyszy w trakcie wizyt lekarskich, umawia wizyty lekarskie, wykupuje leki. Skarżąca oświadczyła również, że w okresie od 16 do 20 sierpnia 2021 r. nie będzie sprawowała opieki nad ojcem z powodu wyjazdu. Mając na uwadze zakres sprawowanej opieki nad ojcem, odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uzasadniona jest również brakiem bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Prawidłowo oceniono, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie podejmowała zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w związku z koniecznością opieki nad ojcem. Jak wskazano, istnieje też możliwość skorzystania z usług opiekuńczych. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. np. wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1146/20 i wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA"). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, CBOSA. Świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać osobom, które nawet w niepełnym wymiarze nie mogą w jakikolwiek sposób zarobkować z uwagi na intensywność sprawowanej opieki i zależność egzystencji osoby niepełnosprawnej od obecności opiekuna. Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo - skutkowy nie istnieje. Zatem organ administracji ma obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Należy też zaznaczyć, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nieuzasadnione zatem są zarzuty odnośnie naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniesionej w sprawie skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o jej oddaleniu w całości.