IV SA/Wr 90/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Protokolant: referent Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 maja 2019 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o z/s w G. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy we W. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zapewnienia wymaganej temperatury w pomieszczeniu hali sortowania i rozdzielania przesyłek oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy we W., po rozparzeniu odwołania A sp. z o.o. z siedzibą w G. (zwanej dalej stroną, skarżącą lub spółką) i działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 623 ze zm., dalej u.p.i.p.), utrzymał w mocy decyzję nr [...] zawartą w nakazie inspektora pracy z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], którą nakazano skarżącej podjęcie skutecznych działań w calu zapewnienia wymaganej minimalnej temperatury – nie mniejszej niż 14°C w strefie sortowania paczek w pomieszczeniu hali sortowania i rozdzielania przesyłek w Oddziale we W., przy ul. [...]. Opisana na wstępie decyzja organu odwoławczego została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniach 27 i 30 marca 2018 r. inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy we W. przeprowadził kontrolę we [...] oddziale spółki, przy ul. [...]. W trakcie kontroli w dniu 27 marca 2018 r. wykonano pomiary temperatury, przy użyciu wzorcowanego termometru służbowego typ SUMMIT SDT8. Stwierdzono, że przy temperaturze zewnętrznej wynoszącej około 5°C, wewnątrz obiektu, w strefie sortowania paczek temperatura nie przekraczała 10°C. Ponowne pomiary w sortowni przeprowadzono w dniu 30 marca 2018 r. i ustalono, że temperatura wewnątrz obiektu, w strefie wykonywania czynności przez pracowników sortowni, wynosiła około 13°C (przy temperaturze zewnętrznej wynoszącej około 8°C). W obu przypadkach temperatura w pomieszczeniu była niższa od minimalnej temperatury określonej w obowiązujących przepisach dla pomieszczeń pracy, tj. 14°C (względnie 18°C przy lekkich pracach fizycznych i w pomieszczeniach biurowych). W obiekcie został zainstalowany system nagrzewnic nawiewowych – trzy nagrzewnice po stronie stanowisk do sortowania oraz cały ciąg nagrzewnic wzdłuż dłuższej ściany budynku przy stanowisku rozdzielania przesyłek. W toku kontroli skarżąca, nie kwestionując faktu, że temperatura w niektórych miejscach zakładu w okresie jesienno-zimowym może kształtować się na poziomie poniżej wymaganego minimum, wyjaśniła, że dokonywany wyładunek i załadunek pojazdów wymaga otwierania dużej ilości bram załadunkowych lub wyładunkowych, a w konsekwencji dochodzi do szybkiego spadku temperatury. Jako przyczynę tego stanu podała dużą kubaturę budynku oraz stały przepływ powietrza pomiędzy otwartymi drzwiami/rampami, zlokalizowanymi w przeciwległych częściach hali, wynikający ze stosowanej technologii, co nie pozwala na utrzymanie w pomieszczeniu stałej temperatury i realnie zbliża mikroklimat środowiska pracy do warunków panujących na wolnym powietrzu. Dlatego też podjęte zostały środki zaradcze w postaci zapewnienia wszystkim osobom wykonującym pracę w sortowni dostępu do ogrzewanego pomieszczenia, odpowiednią i dostosowaną do indywidualnych potrzeb odzież ochronną, a także bony na posiłki profilaktyczne. Odnosząc się do zastrzeżeń zgłoszonych w toku kontroli, jak i po jej zakończeniu, inspektor pracy wskazał, że charakter prowadzonej działalności i rodzaj stosowanej technologii nie wymagają zapewnienia niskiej temperatury, a obowiązek dostarczenia odzieży ciepłochronnej i bonów pieniężnych nie został ujęty w wewnątrzzakładowych uregulowaniach. Dlatego też nakazem z dnia [...] kwietnia 2018 r. inspektor pracy, działając na podstawie art. 11 pkt 1 u.p.i.p., art. 207 § 1 i 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 108 ze zm., dalej k.p.) oraz § 30 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r., nr 169, poz. 1650 ze zm., dalej rozporządzenie BHP), m.in. zobowiązał spółkę do podjęcia skutecznych działań w celu zapewnienia wymaganej temperatury (min. 14°C) w strefie sortowania paczek z terminem realizacji do dnia 31 października 2018 r. (punkt [...] nakazu). Nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem w powyższym zakresie strona wniosła odwołanie, w którym zarzuciła błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 30 rozporządzenia BHP podkreślając, że w istocie wymóg utrzymania określonych parametrów temperatury nie jest wymogiem bezwzględnym i nie dotyczy sytuacji, gdy względy technologiczne na to nie pozwalają. Przechodząc do rozpoznania istoty sprawy organ drugiej instancji wskazał, że rodzaj i charakter prowadzonych w sortowni procesów transportowych i przeładunkowych nie wymaga utrzymywania w pomieszczeniu określonej niskiej temperatury. Tym samym niska temperatura w pomieszczeniu, nie jest wymogiem technologicznym, tylko skutkiem panujących na zewnątrz budynku warunków atmosferycznych (temperatury powietrza), a także zastosowanych rozwiązań organizacyjnych, parametrów i konstrukcji budynku oraz rodzaju i wydajności urządzeń grzewczych zamontowanych w pomieszczeniu. Okręgowy Inspektor Pracy – powołując się na § 31 rozporządzenia BHP – wskazał również, że pomieszczenia i stanowiska pracy powinny być zabezpieczone przed niekontrolowaną emisją ciepła w drodze promieniowania, przewodzenia i konwekcji oraz przed napływem chłodnego powietrza z zewnątrz. Dodał także, że w niniejszej sprawie należało wziąć pod uwagę również przepisy art. 15, art. 94 pkt 4, art. 207 i art. 213 k.p. Z tych względów organ drugiej instancji, podzielając stanowisko inspektora pracy w zakresie legalności i celowości nałożonego na spółkę obowiązku, utrzymał w mocy zakwestionowany nakaz. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu spółka zaskarżyła decyzję organu odwoławczego w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 30 rozporządzenia BHP poprzez przyjęcie, że specyficzna konstrukcja hali sortowni paczek oraz organizacja procesów załadunkowo-rozładunkowych nie mogą stanowić względów technologicznych uniemożliwiających zapewnienie minimalnej temperatury wewnątrz hali, a w konsekwencji niezastosowanie wyjątku od obowiązku zachowania minimalnej temperatury 14°C zawartego w przywołanym przepisie oraz niewłaściwe zastosowanie art. 15, art. 94 pkt 4, art. 207 i art. 213 k.p. W uzasadnieniu strona wskazała, że organy obu instancji pominęły specyfikę prowadzonej przez spółkę działalności. Charakteryzuje się ona bowiem koniecznością sprawnego i szybkiego załadunku i rozładunku wielu samochodów kurierskich, w specjalnie do tego przystosowanym obiekcie. Jego konstrukcja, odznaczająca się dużą ilością otworów drzwiowych, ma na celu ułatwienie tego procesu, co w konsekwencji może prowadzić do okresowego spadku temperatury w chłodniejsze dni, zwłaszcza w godzinach porannych i popołudniowych. Zjawiska tego nie sposób jednak unikać, albowiem wpisane jest ono w proces technologiczny działalności kurierskiej. Stąd też w ocenie skarżącej spółki, okresowe obniżenie temperatury uzasadnione jest zastosowaną technologią, konieczną przy tego typu działalności. Skarżąca zwróciła przy tym uwagę, że względy technologiczne, o których mowa w rozporządzeniu BHP, nie mogą być interpretowane wąsko, z zastosowaniem jedynie wykładni literalnej. Trzeba bowiem wziąć pod uwagę także kontekst celowościowy i funkcjonalny wprowadzonego wyjątku, który nie polega przecież na założeniu, że procesy technologiczne wymagają zastosowania niskiej temperatury – jak błędnie przyjął to organ – lecz stwierdza jedynie, że wymóg utrzymania minimalnej temperatury nie musi zostać spełniony, jeśli nie pozwalają na to właśnie względy technologiczne. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie zastosowana technologia pracy wymaga określonych, specyficznych warunków konstrukcyjnych budynku, których skutkiem ubocznym jest napływ zimnego powietrza w okresie zimowym. Skarżąca podkreśliła również, że zapewnia bezpieczne i higieniczne warunki pracy w hali sortowania, traktując ją tak, jakby była wykonywana na otwartej przestrzeni. Stąd też wszyscy pracownicy mają dostęp do ogrzewanego pomieszczenia, ocieplanej odzieży ochronnej czy bonów na posiłki profilaktyczne. Dodała także, że niezrozumiałym jest dla niej powołanie się przez organ odwoławczy na wskazane w decyzji przepisy kodeksu pracy, bez jednoczesnego szerszego wyjaśnienia, czy to właśnie ich naruszenie zarzuca się stronie. Mając powyższe okoliczności na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji (punktu [...] nakazu inspektora pracy), a także zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podstawą materialną zaskarżonego rozstrzygnięcia były regulacje z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, nad przestrzeganiem których nadzór i kontrolę sprawują właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy, władne do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w oznaczonym terminie (art. 10 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 pkt 1 u.p.i.p.). W myśl art. 15 i art. 94 pkt 4 k.p., pracodawca jest obowiązany zapewnić pracownikom bezpieczne i higieniczne warunki pracy oraz prowadzić systematyczne szkolenie pracowników w tym zakresie. Zgodnie z art. 207 § 1 k.p., pracodawca ponosi odpowiedzialność za stan bezpieczeństwa i higieny pracy w zakładzie pracy. Na zakres tej odpowiedzialności nie mają wpływu obowiązki pracowników w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy oraz powierzenie wykonywania zadań służby bezpieczeństwa i higieny pracy specjalistom spoza zakładu pracy, o których mowa w art. 23711 § 2 k.p. Jak wynika natomiast z ust. 2 cytowanego przepisu, pracodawca jest obowiązany chronić zdrowie i życie pracowników przez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki. W szczególności pracodawca jest obowiązany: 1) organizować pracę w sposób zapewniający bezpieczne i higieniczne warunki pracy; 2) zapewniać przestrzeganie w zakładzie pracy przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, wydawać polecenia usunięcia uchybień w tym zakresie oraz kontrolować wykonywanie tych poleceń; 3) reagować na potrzeby w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa i higieny pracy oraz dostosowywać środki podejmowane w celu doskonalenia istniejącego poziomu ochrony zdrowia i życia pracowników, biorąc pod uwagę zmieniające się warunki wykonywania pracy; 4) zapewnić rozwój spójnej polityki zapobiegającej wypadkom przy pracy i chorobom zawodowym uwzględniającej zagadnienia techniczne, organizację i warunki pracy, stosunki społeczne oraz wpływ czynników środowiska pracy; 5) uwzględniać ochronę zdrowia młodocianych, pracownic w ciąży i karmiących dziecko piersią oraz pracowników niepełnosprawnych w ramach podejmowanych działań profilaktycznych; 6) zapewniać wykonywanie nakazów, wystąpień, decyzji i zarządzeń wydawanych przez organy nadzoru nad warunkami pracy; 7) zapewniać wykonywanie zaleceń społecznego inspektora pracy. Stosownie w końcu do treści art. 213 § 2 k.p., obiekt budowlany, w którym znajdują się pomieszczenia pracy, powinien spełniać wymagania dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy. Uszczegółowienie obowiązków z zakresu BHP zostało przez ustawodawcę określone w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, który w § 30 stanowi, że w pomieszczeniach pracy należy zapewnić temperaturę odpowiednią do rodzaju wykonywanej pracy (metod pracy i wysiłku fizycznego niezbędnego do jej wykonania) nie niższą niż 14°C (287 K), chyba że względy technologiczne na to nie pozwalają. W pomieszczeniach pracy, w których jest wykonywana lekka praca fizyczna, i w pomieszczeniach biurowych temperatura nie może być niższa niż 18°C (291 K). Wedle zaś § 31 przywołanego rozporządzenia, pomieszczenia i stanowiska pracy powinny być zabezpieczone przed niekontrolowaną emisją ciepła w drodze promieniowania, przewodzenia i konwekcji oraz przed napływem chłodnego powietrza z zewnątrz. W okolicznościach niniejszej sprawy przedmiotem sporu nie była prawidłowość ani wartość pomiaru temperatury, dokonana przez inspektora pracy we [...] oddziale skarżącej, w trakcie trwającej kontroli w dniach 27 i 30 marca 2018 r. Nie budziło zatem wątpliwości, co zresztą przyznała sama skarżąca, że w okresie zimowym temperatura w hali sortowania i rozdzielania przesyłek niekiedy kształtowała się poniżej dopuszczalnego minimum, czyli 14°C. Kwestią sporną było natomiast przyjęcie przez organy, że taki poziom temperatury nie wynikał ze względów technologicznych właściwych dla prowadzonej przez stronę działalności. W ocenie Sądu, trafnie skarżąca wskazuje, że wymóg utrzymania minimalnej temperatury w pomieszczeniach pracy nie ma charakteru bezwzględnego. Niekiedy bowiem zdarza się, że ten czynnik środowiska odgrywa istotną rolę z punktu widzenia procesu produkcyjnego. Uwzględnia to § 30 rozporządzenia BHP, który stanowi o możliwości odstąpienia przez pracodawcę od obowiązku zapewnienia odpowiedniej temperatury na stanowiskach pracy ze względów technologicznych. Przy czym określenie to – wbrew przyjętej przez skarżącą interpretacji, opartej na nieprzystającym do stanu faktycznego niniejszej sprawy orzecznictwie – nie odnosi się do jakichkolwiek, bliżej niedookreślonych działań, ale do takich procesów produkcyjnych, które determinowane są właśnie niską temperaturą. W tym zakresie skład orzekający podziela stanowisko organu, zwłaszcza że znajduje ono odzwierciedlenie w dominującym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądzie, z którego nadto wynika, że nie można mówić o wystąpieniu przesłanki względów technologicznych w sytuacji, gdy proces produkcyjny może zostać przeprowadzony prawidłowo bez względu na panującą w miejscu produkcji temperaturę powietrza, a jej niski poziom w pomieszczeniu pracy jest wyłącznie niepożądanym, możliwym do wyeliminowania, skutkiem stosowanej metody produkcji, przyjętej organizacji pracy czy też wynika z parametrów technicznych i specyficznych cech tego pomieszczenia. Pracodawca obowiązany jest w takiej sytuacji do zastosowania rozwiązań technicznych, a także do wprowadzenia odpowiednich zmian w organizacji pracy, które umożliwią utrzymanie w hali produkcyjnej temperatury powietrza zgodnej z wymogami określonymi w cyt. rozporządzeniu (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w: Bydgoszczy z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 292/11, Poznaniu z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 484/13 oraz Opolu z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Op 442/14 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z analogiczną sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż panująca w hali sortowania i rozdzielania przesyłek niska temperatura nie jest niezbędnym elementem procesu produkcyjnego, a jedynie jego efektem ubocznym, co przyznaje wprost sama strona skarżąca. Co więcej, gdyby ten czynnik środowiska uznać za składnik procesu produkcyjnego, to strona nie czyniłaby starań, aby go wyeliminować. Tymczasem skarżąca wyposażyła pomieszczenie pracy w system nagrzewnic, przygotowała ogrzewane pomieszczenie, zapewniła odzież ochronną i zagwarantowała bony pieniężne na posiłki regeneracyjne, co oczywiście należy docenić, ale co świadczy również o tym, że i sama strona była przekonana o niekorzystnym wpływie tego zjawiska na bezpieczeństwo i higienę pracy w jej zakładzie. Za zmianą wskazanego stanowiska nie może w związku z tym przemawiać podnoszony przez stronę argument, że panująca niekiedy w hali niska temperatura powietrza jest pochodną zastosowanych rozwiązań architektoniczno-budowlanych, charakterystycznych dla specyfiki prowadzonej działalności. Nie wyłącza to bowiem konieczności zapewnienia pracownikom odpowiednich warunków pracy, które w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy sprowadzają się do zagwarantowania im przynajmniej minimalnej, wymaganej temperatury w pomieszczeniu pracy. Odnosząc się do pozostałych podniesionych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego to trzeba przyznać skarżącej rację, że ta część uzasadnienia zakwestionowanej decyzji nie jest nazbyt rozbudowana. Dokonane przez organ uchybienie ma więc bardziej charakter procesowy, aniżeli materialny. Niemniej jednak tak w pierwszym, jak i drugim przypadku nie można stwierdzić, aby mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane przez organ przepisy kodeksu pracy, choć istotne z punktu widzenia systemu bezpieczeństwa i higieny pracy, w niniejszej sprawie miały jedynie pomocnicze znaczenia. Bezpośrednią podstawą nałożenia zaś na stronę omawianego obowiązku był § 30 rozporządzenia BHP, w stosunku do którego organy przyjęły prawidłową interpretację, znajdującą odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Reasumując należało stwierdzić, że organ odwoławczy prawidłowo rozpatrzył niniejszą sprawę, dochowując w sposób wystarczający przepisom prawa materialnego i procesowego oraz doszedł na ich podstawie do trafnego wniosku, że skarżąca winna niezwłocznie dostosować panujące w jej zakładzie warunki pracy do obowiązujących zasad bezpieczeństwa i higieny pracy w celu zapewnienia pracownikom odpowiedniej ochrony ich życia i zdrowia. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.