IV SA/Wr 94/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2025 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 stycznia 2025 r. nr 010070/680/2965312/2024 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Przedmiotem skargi A. W. jest postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) z dnia 28 stycznia 2025 r. (nr 010070/680/2965312/2024) wydane w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ZUS z dnia 4 lipca 2024 r. wydanej w przedmiocie wstrzymania wypłaty świadczenia wychowawczego jakie zostało przyznane stronie na córkę M. S. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 8 lutego 2024 r. strona wystąpiła o świadczenie wychowawcze na córkę M. S. na okres świadczeniowy trwający od 1 czerwca 2024 r. do 31 maja 2025 r. Wnioskiem z dnia 22 marca 2024 r. strona wystąpiła o świadczenie wychowawcze na pozostałe dzieci, tj. J. I. i M. S. na okres świadczeniowy trwający od 1 czerwca 2024 r. do 31 maja 2025 r.. W wyniku automatycznego rozpatrzenia tych wniosków, w dniu: - 26 lutego 2024 r. stronie przyznano świadczenie wychowawcze na córkę M. S.; - 8 kwietnia 2024 r. stronie przyznano prawo do świadczenia wychowawczego na dzieci – J. I. i M. S. Świadczenia wychowawcze na w/w dzieci zostały przyznane na cały okres świadczeniowy 2024/2025 r. w pełnej wysokości. Następnie, w dniu 16 maja 2024 r. z wnioskiem o świadczenie wychowawcze na wszystkie w/w dzieci wystąpił B. S. Na podstawie danych z rejestru PESEL ustalono, że jest on ojcem M. i M. Natomiast nie jest ojcem J., na którą również złożył wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego. W tym stanie rzeczy, ZUS w dniu 20 maja 2024 r. wezwał obu wnioskodawców, tj. A. W. i B. S. do przedłożenia dokumentu, który potwierdzałby to, który z rodziców faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Żaden z wnioskodawców nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie. Decyzjami z dnia 4 lipca 2024 r., wydanymi w stosunku do B. S., ZUS: - odmówił przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci – M. i M., z uwagi na nieudzielenie wyjaśnień w sprawie (informując jednocześnie, że zgodnie z art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem); - odmówił przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na J. z uwagi na niespełnienie przesłanki podmiotowej z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2024 r. poz. 1576). W stosunku do A. W. natomiast, ZUS wydał decyzję z dnia 4 lipca 2024 r. o wstrzymaniu wypłaty świadczenia wychowawczego na dzieci – M. i M. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano m.in. że zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, wypłata świadczenia wychowawczego podlega wstrzymaniu, jeżeli osoba otrzymująca to świadczenie odmówiła udzielenia lub nie udzieliła w wyznaczonym terminie wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. (W zakresie świadczenia wychowawczego przyznanego na córkę J. skarżąca pismem z dnia 4 lipca 2024 r. została poinformowana o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, którego wynik nie miał wpływu na przyznane jej prawo do świadczenia wychowawczego na w/w dziecko). W dniu 5 lipca 2024 r. skarżąca przesłała do ZUS pismo zatytułowane "odwołanie", w którym wskazała, że córka M. S. od urodzenia przebywa pod jej opieką, oraz że pozostałe córki, tj. M. i J. również są pod jej opieką, zgodnie z postanowieniem Sądu z dnia 13 marca 2024 r. Dodatkowo, w dniu 18 sierpnia 2024 r. skarżąca przedłożyła postanowienie Sądu Rejonowego w Wałbrzychu z dnia 13 marca 2024 r., sygn. akt IV Nsm 58/24, o rozwiązaniu ustanowionej dla dzieci – M. i J. rodziny zastępczej i ustanowieniu nadzoru kuratora sądowego nad sposobem sprawowania władzy rodzicielskiej nad w/w dziećmi przez A. W. W punkcie V w/w postanowienia Sąd zobowiązał J. W. i A. W., którzy stanowili rodzinę zastępczą, do natychmiastowego wydania w/ dzieci ich matce – A. W. W dniu 6 września 2024 r. do ZUS wpłynęło kolejne pismo skarżącej zatytułowane "odwołanie", w którym strona wskazała, że jej córka M. przebywa pod jej opieką od 13 marca 2024 r. oraz że dziecko wspólnie z nią zamieszkuje. Każde z tych pismo organ potraktował jako odrębne odwołanie. W wyniku rozpatrzenia odwołania z dnia 5 lipca 2024 r., decyzją z dnia 28 stycznia 2025 r. Prezes ZUS uchylił decyzję ZUS z dnia 4 lipca 2024 r. o wstrzymaniu wypłaty świadczenia wychowawczego na M. S. i stwierdził, że świadczenie to jest należne za cały okres świadczeniowy, tj. od 1 czerwca 2024 r. do 31 maja 2025 r. W odniesieniu zaś do pisma z dnia 6 września 2024 r. (także nazwanego przez stronę "odwołaniem") Prezes ZUS wydał w dniu 28 stycznia 2025 r. postanowienie na mocy którego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji ZUS z dnia 4 lipca 2024 r. o wstrzymaniu wypłaty świadczenia na M. S. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji z dnia 4 lipca 2024 r., odwołanie od tej decyzji należało wnieść w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Skarżąca decyzję z dnia 4 lipca 2024 r. odebrała (za pośrednictwem PUE ZUS) w dniu 5 lipca 2024 r., a zatem termin na wniesienie odwołania upływał w dniu 19 lipca 2024 r. Do odwołania strona nie dołączyła wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Postanowienie to jest przedmiotem skargi jaką strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W treści tej skargi strona wniosła "o ponowne rozpatrzenie odwołania z dnia 5 lipca 2024 r." w odniesieniu do prawa do świadczenia wychowawczego na córkę M. S. Jak argumentowała strona, odwołanie od decyzji ZUS z dnia 4 lipca 2024 r. w odniesieniu do dwóch córek wniosła na jednym formularzu (do wniosku M. S.). Skarżąca nie została poinformowana o ty, że powinna się odwołać się "od dwóch decyzji dwóch córek". Podkreśliła, że odwołanie od decyzji wydanej w sprawie świadczenia na córkę M. S. zostało rozpatrzone pozytywnie, natomiast w przypadku drugiej córki (M.) nie zostało rozpatrzone i do dnia wniesienia skargi strona nie otrzymuje na tę córkę świadczenia wychowawczego. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art.161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), ewentualnie zaś o oddalenie skargi. W treści odpowiedzi na skargę przedstawiono opisany wyżej stan faktyczny poprzedzający wydanie zaskarżonego postanowienia oraz wskazano, że z uwagi na złożone przez stronę wyjaśnienia w przedmiocie sprawowania faktycznej opieki nad dzieckiem, w dniu 29 stycznia 2025 r. podjęto ponowną weryfikację uprawnień skarżącej do świadczenia wychowawczego na córkę M. S. Ostatecznie, z uwagi na pozyskanie nowych dokumentów w sprawie, decyzją z dnia 21 lutego 2025 r. ZUS uchylił decyzję o wstrzymaniu wypłaty świadczenia wychowawczego na M. S. i przyznał prawo do świadczenia na cały okres świadczeniowy trwający od 1 czerwca 2024 r. do 31 maja 2025 r. Wskazując na powyższe Prezes ZUS w podsumowaniu stwierdził, że pomimo zatem negatywnej oceny możliwości rozpoznania odwołania z uwagi na uchybienie terminowi do wniesienia tego środka zaskarżenia strona uzyskała prawo do świadczenia wychowawczego na córkę M. S. na okres świadczeniowy 2024-2025. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest – wydane na podstawie art. 134 k.p.a.– postanowienie Prezesa ZUS z dnia 28 stycznia 2025 r., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji ZUS z dnia 4 lipca 2024 r., na mocy której wstrzymano stronie wypłatę świadczenia wychowawczego przyznanego na córkę M. S. Jest niewątpliwym, że przepis art. 134 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli danego środka odwoławczego pod względem formalnym. Inaczej mówiąc, pierwszą czynnością jaką winien podjąć organ po otrzymaniu odwołania jest sprawdzenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w przepisanym terminie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego. Wskazać również należy, że kategoryczne określenie "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia uchybienia terminu w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione po jego upływie. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Po 194/25). O zgodności z prawem postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania decyduje to, czy według stanu na moment jego podjęcia spełniły się przesłanki przewidziane w art. 134 k.p.a. Koniecznym jest zatem ustalenie, w jakim dniu miało miejsce prawidłowe doręczenie decyzji oraz kiedy zostało wniesione odwołanie od tej decyzji i w rezultacie czy doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1152/22). W kontrolowanej sprawie nie jest sporne, że decyzja z dnia 4 lipca 2024 r. wydana w przedmiocie wstrzymania wypłaty świadczenia wychowawczego przyznanego na M. S. została stronie doręczona w dniu 5 lipca 2024 r. Zapoczątkowany tym zdarzeniem bieg 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania mijał w dniu 19 lipca 2024 r. O ile wskazana w zaskarżonym postanowieniu data doręczenia w/w decyzji jest prawidłowa albowiem koresponduje ze znajdującym się w aktach administracyjnych dowodem doręczenia tej decyzji stronie, o tyle za co najmniej przedwczesne (na dzień jego wydania) należy uznać wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko , że odwołanie od tej decyzji strona wniosła dopiero w dniu 6 września 2024 r. Założenie organu co do tego, że dopiero w piśmie z dnia 6 września 2024 r. strona zakwestionowała zasadność wstrzymania jej wypłaty świadczenia wychowawczego na córkę M. S. nie uwzględnia bowiem treści pisma skarżącej, jakie wpłynęło do organu w dniu 5 lica 2024 r. i zaczynającego się od stwierdzenia: "W związku z pismem z dnia 04.07.2024 r. informuję [...]". W tym miejscu wymaga zauważenia, że w stosunku do strony w dniu 4 lipca 2024 r. zostały wydane dwie decyzje o wstrzymaniu wypłaty świadczenia wychowawczego, z tym, że jedna z tych decyzji dotyczyła wstrzymania wypłaty tego świadczenia przyznanego na córkę M. S. , a druga decyzja dotyczyła wstrzymania wypłaty rodzajowo tego samego świadczenia a przyznanego wcześniej stronie na drugą z córek, tj. M. S. Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy dowodu urzędowego poświadczenia odbioru, obie decyzje zostały doręczone stronie w dniu 5 lipca 2024 r. We wspomnianym piśmie z dnia 5 lipca 2024 r., strona wskazuje: "W związku z pismem z dnia 04.07.2024 r. informuję że moja córka M. S. przebywa pod moją opieką od urodzenia do dnia dzisiejszego. Nic w tej kwestii się do mnie nie zmieniło. Tylko dwie córki M. S. i J. I. przebywały w rodzinie zastępczej ale z dniem 13.03.2024 r. decyzją Sądu wróciły pod moją opiekę". Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że odwołanie jako niesformalizowany środek prawny ma wyrażać tylko niezadowolenie strony z konkretnego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia). Jeżeli z treści pisma daje się ustalić te elementy a pismo zostało wniesione przez stronę w terminie otwartym na złożenie środka zaskarżenia, to zawsze należy działać na rzecz procesu, a więc przyjąć, że środek prawny został złożony skutecznie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2024 r., sygn. akt II GSK 719/24). Należy również dostrzec, że przepis art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei zgodnie z treścią art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie sadowym zwraca się uwagę, że pisma stron powinny być interpretowane tak, aby umożliwić stronie najpełniejszą obronę jej woli oraz praw jako strony postępowania administracyjnego, organ winien rozpoznawać wnioski strony zgodnie z ich treścią, jeżeli natomiast wobec treści pisma nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie woli strony co do zakresu jej żądania, bądź istotnych dla sprawy okoliczności, organ mając na względzie art. 7 i art. 9 k.p.a. zobligowany jest zwrócić się do strony z zapytaniem odnośnie treści jej żądania i jednocześnie pouczyć o ewentualnych wymogach formalnych, niezbędnych do realizacji stosownych wniosków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2010 r., I OSK 202/10). Biorąc pod uwagę wynikające z akt sprawy okoliczności dotyczące wstrzymania stronie wypłaty świadczeń wychowawczych na dwie córki tj. M. i M., jak również, fakt, że decyzje o wstrzymaniu wypłaty tych świadczeń zostały wydane w tym samym dniu (4 lipca 2024 r.), nadto również uwzględniając pomieszczoną w piśmie strony z dnia 5 lipca 2024 r. argumentację dotyczącą okresu pozostawania pod opieką strony nie tylko córki M., ale i M., w ocenie Sądu, powinnością organu (którego wiążą zasady z art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a.) było rozważenie potraktowania pisma strony z dnia 5 lipca 2024 r jako nie tylko odwołania od decyzji dotyczącej wstrzymania wypłaty świadczenia przyznanego na córkę M. (jak to pismo zaklasyfikował organ), ale również, jako odwołania od decyzji dotyczącej wstrzymania świadczenia wychowawczego na córkę M. Jeżeli pomimo akcentowanego wyżej całokształtu okoliczności w jakich doszło do wstrzymania wypłaty stronie świadczenia wychowawczego przyznanego na obie córki, tj. M. i M. organ miał mimo wszystko wątpliwość , czy pismo strony z dnia 5 lipca 2024 r. odnosi się tylko do decyzji o wstrzymaniu wypłaty świadczenia wychowawczego przyznanego na córkę M., czy także na drugą z córek (M.), to powinien, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a.), wezwać stronę o doprecyzowanie jej stanowiska w tym zakresie. Należy dostrzec, że strona składając wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na w/w córki, a następie próbując wykazać okoliczności uprawniające ją do pobierania tego świadczenia, działała bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Pismo z dnia 4 lipca 2024 r. napisała w taki sposób, jak umiała. W treści skargi tłumaczyła, że "odwołała się od decyzji ZUS z dnia 4 lipca 2024 r., jednak odwołanie dostarczyła w jednym egzemplarzu na dwie córki do wniosku M. S.". Organ, przyjmując bezrefleksyjnie (a przy tym pomijając treść art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a.), że pismo z dnia 5 lipca 2024 r. jest odwołaniem tylko od decyzji wydanej w przedmiocie wstrzymania wypłaty świadczenia wychowawczego przyznanego stronie na córkę M. oraz wbrew również wymienionym zasadom zaniechając wezwania strony do oświadczenia się, czy wspomniane pismo należy również traktować jako odwołanie od decyzji dotyczącej wstrzymania wypłaty świadczenia wychowawczego przyznanego na drugą z córek (M.) niekorzystnie dla strony uznał, że odwołanie od tej ostatniej decyzji strona wniosła dopiero w dniu 6 września 2024 r., co nastąpiło już po upływie terminu do zaskarżenia tej decyzji. Taki sposób procedowania organu pozostawał w sprzeczności z zasadą z art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a. a także z wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej albowiem doprowadził w istocie do tego, że strona została pozbawiona możliwości skutecznego złożenia odwołania od decyzji wstrzymującej jej wypłatę świadczenia wychowawczego na córkę M. W sprawie, stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu nie jest do obrony nawet przy uwzględnieniu tego, że w piśmie strony z dnia 6 września 2024 r., potraktowanym przez organ jako odwołanie od decyzji o wstrzymaniu wypłaty świadczenia wychowawczego na córkę M. S., strona w rubryce formularza dotyczącego opisu sprawy wskazuje: "W związku z pismem z dnia 4 lipca 2024 r. dotyczącym mojej córki M. S. informuję, że moja córka M. S. przebywa pod moją opieką od 13.03.2024 r. decyzją Sądu którą wysyłam w załączniku. Nic w tej kwestii się nie zmieniło. Zamieszkujemy razem i tworzymy razem wspólne gospodarstwo domowe". Należy dostrzec, że w treści tego pisma strona odwołuje się do "decyzji Sądu", przesłanej jako załącznik do pisma z dnia 6 września 2024 r. , a wcześniej nadesłanej również organowi w dniu 18 sierpnia 2024 r. Z treści dosłanego załącznika wynika, że wspominając o "decyzji Sądu" stronie chodzi w istocie o postanowienie Sądu Rejonowego w Wałbrzychu IV Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 13 marca 2024 r. sygn. akt IV Nsm 58/24, wydane na skutek wniosku A. W. (przy udziale J. W. i A. W.) o przywrócenie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi – J. I. i M. S. Na to samo postanowienie Sądu (z dnia 13 marca 2024 r.) strona powoływała się w piśmie z dnia 5 lipca 2024 r., które organ potraktował jako odwołanie od decyzji dotyczącej wstrzymania wypłaty świadczenia wychowawczego na córkę M. Na marginesie dotychczasowych rozważań należy wskazać, że Sąd dostrzega czynności procesowe podjęte w sprawie po wydaniu zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, tj. wydanie przez ZUS (w wyniku ponownej weryfikacji wniosku o świadczenie wychowawcze na M. S.) decyzji z dnia 21 lutego 2025 r. o przyznaniu stronie świadczenia wychowawczego na córkę M. S. świadczenia wychowawczego na okres od 1 czerwca 2024 r. do 31 maja 2025 r. w kwocie 800 zł miesięcznie oraz o uchyleniu decyzji z dnia 4 lipca 2024 r. o wstrzymaniu wypłaty świadczenia wychowawczego na wymienioną córkę. Okoliczność ta powinna zostać wzięta pod uwagę przez Prezesa ZUS do którego gestii należy rozważenie wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej wstrzymania świadczenia wychowawczego na córkę M. S. Wskazując na przedstawioną argumentacją Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7 k.p.a., 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a. i z tych powodów Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) uchylił zaskarżone postanowienie, o czym orzekł jak w sentencji wyroku. Stanowisko Sądu oraz zalecenia wiążą organ po myśli art. 153 p.p.s.a.