IV SAB/Wr 100/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia NSA Julia Szczygielska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lutego 2016 r sprawy ze skargi Z. R. na przewlekłość postępowania Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. w zakończonym postępowaniu administracyjnym na złożony wniosek z dnia 8 lutego 2013 r. oddala skargę w całości. Pismem z dnia 11 kwietnia 2013 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłość postępowania Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W., dalej: Kierownik MOPS, w zakończonym postępowaniu administracyjnym na złożony wniosek z dnia 8 lutego 2013 r. W odpowiedzi na skargę Kierownik MOPS przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy oraz wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. W motywach podano m. in., że postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 8 lutego 2013 r. zostało zakończone trzema decyzjami z dnia 28 marca 2013 r. o numerach: [...],[...] oraz [...], którymi odmówiono skarżącemu udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego i okresowego. Zwrócono uwagę na postawę, którą skarżący przyjął w postępowaniu administracyjnym wobec organu pomocowego, przejawiającą się w całkowitym braku współpracy i świadomym utrudnianiu ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy, co uniemożliwiło przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego i doprowadziło do wydania negatywnych dla skarżącego rozstrzygnięć. Za bezzasadny uznano zarzut przewlekłości postępowania organu pomocowego i wskazano, że opisane okoliczności i załączona do skargi dokumentacja jednoznacznie potwierdza, że za przedłużenie tego postępowania winy nie ponosi Kierownik MOPS. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz.1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a. (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.) została wprowadzona od 11 kwietnia 2011 r. zarówno w procedurze administracyjnej, jak i procedurze sądowo-administracyjnej możliwość skarżenia przewlekłości postępowania obok dotychczasowego skarżenia bezczynności organu. Ustawodawca nowelizując przepisy we wskazanym wyżej zakresie nie określił jednak zakresu terminologicznego pojęcia "przewlekłe prowadzenie postępowania", a zatem w tej kwestii należałoby oprzeć się na wypracowanym stanowisku w doktrynie i orzecznictwie sądowo-administracyjnym. W związku z tym przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego", Komentarz, Warszawa 2011), czy też jako stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6/30). Z kolei w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wyrażono pogląd, że "przez przewlekłość postępowania należy rozumieć takie stany faktyczne, które nie są zawarte w pojęciu "bezczynności organu". Są to więc przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych – co do zasady jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny". (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Gl 38/11). Wskazano również ,że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy "organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy" ( zob. wyroki : Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 42/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/ Łd 45/11 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 143/11). Inaczej rzecz ujmując przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego , aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Wobec tego rozumując a contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Z przywołanych powyżej tez jednoznacznie wynika: - po pierwsze, że pojęcie "przewlekłości postępowania administracyjnego", obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy, - po drugie, że opisywane pojęcie ma inny zakres znaczeniowy niż pojęcie "bezczynność organu". Podsumowując tę część rozważań stwierdzić należy, że skarga na przewlekłość postępowania dotyczy sytuacji, w której organ wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Podkreślenia wymaga, że w trakcie rozpatrywania skargi wniesionej na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłość postępowania sąd administracyjny, będąc stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., związany granicami sprawy, ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy organowi można przypisać lub nie stan bezczynności lub przewlekłe załatwianie sprawy, zaś nie jest władny zajmować stanowiska w kwestiach merytorycznych. Niesporne jest w sprawie, że przedmiotem skargi skarżący uczynił przewlekłość prowadzonego przez Kierownika MOPS postępowania w sprawie złożonego przez skarżącego wniosku z dnia 8 lutego 2013 r. Z uwagi na tak oznaczony przedmiot skargi, istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma przepis art.35 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Dyspozycja art. 36 § 1 k.p.a. umożliwia przy tym organowi przedłużenie terminu załatwienia sprawy, o ile jednak jest to obiektywnie konieczne i uzasadnione okolicznościami faktycznymi. Uwzględniając powyższe, Sąd dokonując oceny prowadzonego w niniejszej sprawie przez Dyrektora MOPS postępowania administracyjnego, a któremu to organowi skarżący zarzuca przewlekłość postępowania, oceny tej dokonywał w oparciu o akta administracyjne, ilustrujące przebieg zdarzeń, jak i rozstrzygnięć w przedmiotowym postępowaniu. I tak Sąd w wyniku analizy akt sprawy doszedł do wniosku, że Dyrektorowi MOPS nie można zarzucić przewlekłości w przeprowadzonym w przedmiotowej sprawie postępowaniu administracyjnym. Przede wszystkim podkreślić należy, że decyzje orzekające merytorycznie o żądaniu strony z wniosku z dnia 8 lutego 2013 r. organ I instancji wydał w dniu 28 marca 2013 r. (nr [...], nr[...] oraz nr [...]). Postępowanie administracyjne było jednak przedłużane z urzędu z przyczyn nie leżących po stronie organu. O fakcie i przyczynach przedłużenia tego postępowania oraz nowym terminie załatwienia sprawy skarżący został prawidłowo poinformowany przez MOPS, zawiadomieniami z dnia 21 lutego 2013 r. i z dnia 8 marca 2013 r. Nadto postanowieniem z dnia 11 marca 2013 ., nr [...] Kierownik MOPS przedłużył toczące się postępowanie, nie później niż do 10 kwietnia 2013 r., w związku z tym, że postępowanie nie mogło być zakończone w terminie do dnia 11 marca 2013 r. z uwagi na utrudnienia skarżącego w sprawie przeprowadzenia wywiadu. W toku całego postępowania organ pomocowy nie działał przewlekle, podejmując z urzędu szereg czynności wynikających z przepisów prawa, mających na celu możliwie szybkie załatwienie sprawy. Dokumentują to akta administracyjne sprawy. Stwierdzenie powyższego oznacza, że skarga na przewlekłość postępowania przedstawia się jako bezzasadna, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.