IV SAB/Wr 1023/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca) Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska Sędzia WSA Andrzej Nikiforów po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2025 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. G. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do rozpatrzenia wniosku w terminie 7. dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 zł (pięćset złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargą z 6 X 2024 r. D. G. zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność w postępowaniu z wniosku o wydanie zaświadczenia potwierdzającego datę złożenia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy oraz, czy wniosek nie zawiera braków formalnych. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych przez strony dokumentów, w dniu 9 III 2024 r. wpłynął do Wojewody Pomorskiego wniosek strony skarżącej o wydanie zaświadczenia w wyżej opisanym zakresie. W związku ze zmianą miejsca zamieszkania Wojewoda Pomorski przekazał sprawę z wniosku strony skarżącej Wojewodzie Dolnośląskiemu. Akta administracyjne wpłynęły do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 20 III 2024 r. Pismem z dnia 25 III 2024 r. strona wniosła ponaglenie w zakresie niewydania zaświadczenia. Zaświadczeniem z dnia 16 V 2024 r. (SOC-PCII.6151.1.5540.2022.MRM) Wojewoda Dolnośląski potwierdził, że w dniu 23 VI 2023 r. strona złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, jak również wskazał daty przekazania wniosku do Wojewody Pomorskiego, a następnie przyjęcia wniosku od Wojewody Pomorskiego. Mając powyższe okoliczności na względzie w skardze podniesiono, że otrzymane zaświadczenie nie wskazuje, czy wniosek wolny jest od braków formalnych w związku z czym zażądano: stwierdzenia bezczynności, przyznania sumy pieniężnej w kwocie 6246,13 zł i zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski (dalej "organ") wniósł o jej oddalenie wskazując, że z mocy przepisów szczególnych zostały wstrzymane terminy załatwiania spraw udzielanych cudzoziemcom zezwoleń na pobyt. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 9 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej jako "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie aktów lub czynności z dziedziny administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 VI 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Według art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 VI 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) – dalej jako "kpa", "bezczynność" zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. Zgodnie z art. 217 § 3 kpa, zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7. dni. W okolicznościach sprawy postępowanie organu wykazywało cechy bezczynności. Od momentu złożenia wniosku o zaświadczenie (wpływ do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 20 III 2024 r.) do chwili wniesienia skargi na bezczynność (6 X 2024 r.) minęło ponad 6 miesięcy. Uwzględniając ustawowy 7-dniowy termin załatwienia wniosku o wydanie zaświadczenia, stwierdzić trzeba, że organ działał w warunkach bezczynności, przekraczającej znacznie termin załatwienia wniosku wyznaczony w art. 217 § 3 kpa. Jest przy tym oczywiste, że wydane przez organ zaświadczenie z dnia 16 V 2024 r. nie obejmuje pełnego zakresu żądania sformułowanego we wniosku strony. Organ nie rozpatrzył wniosku o zaświadczenie w części dotyczącej braków formalnych wniosku pobytowego strony. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Należy zauważyć, że przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie wskazuje, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie do 7. dni, mając na względzie ustawowy termin wynikający z art. 217 § 3 kpa. Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). W kontrolowanej sprawie bezczynność miała charakter kwalifikowany. Nawet biorąc pod uwagę znane powszechnie dane związane ze znaczną ilością spraw dotyczących zezwoleń na pobyt cudzoziemców i wynikające z tego obciążenie pracowników organu, opóźnienie rzędu ponad 6. miesięcy w zakresie rozpoznania wniosku o zaświadczenie nie znajduje usprawiedliwienia. Skoro ustawodawca dla rozpatrzenia wniosku o wydanie zaświadczenia przewidział termin 7-dniowy oznacza to, że w konkretnej sprawie przekroczono ten termin prawie 30-krotnie. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. W ocenie Sądu charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności przemawiał za zasadnością przyznania sumy pieniężnej w kwocie 500 zł. Zasądzając taką sumę Sąd miał na uwadze przede wszystkim funkcję dyscyplinująco – przymuszającą stosowanego środka. Konieczność wypłaty przedmiotowej sumy pieniężnej powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości oraz zdyscyplinować organ, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Sąd nie uwzględnił jednak żądania strony skarżącej co do wysokości sumy, która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 ppsa uznając, że zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (czasu opieszałości, postawy organu), jak i sytuacji strony, która nie otrzymała zaświadczenia we wnioskowanym zakresie. W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organów administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.