IV SAB/Wr 107/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2016 r. sprawy ze skargi E. S. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Ś. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu; III. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy Ś. na rzecz skarżącej E. S. kwotę 597,00 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Pismem, które wpłynęło do organu w dnia 29 kwietnia 2016r. E. S. (dalej skarżąca, strona, wnioskodawczyni ) reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Ś. (dalej organ) w zakresie rozpatrzenia jej wniosku z dnia 4 kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym skarżąca podnosząc zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.; dalej: u.d.i.p.), wniosła o : 1) zobowiązanie organu na podstawie art. 149 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718.), zwanej dalej p.p.s.a., do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 4 kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie czternastu dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi 2) na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych; 3) na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Ponadto, w przypadku, gdy po dniu złożenia niniejszej skargi organ doręczy żądaną informację publiczną, skarżąca wniosła o uznanie, że na dzień wniesienia skargi do Sądu, organ pozostawał w bezczynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych oraz umorzenie postępowania na podstawie art. 161 §1 pkt. 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi strona podała, że wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2016 r. wystąpiła do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) wskazania liczby pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę w Urzędzie miasta i Gminy w Ś. na dzień 1 marca 2016 r.; 2) podania całkowitej sumy wynagrodzenia brutto wszystkich pracowników zatrudnionych w Urzędzie Miasta i Gminy w Ś. w okresie od 1 marca 2013 r. do 31 października 2015 r.; 3) podania całkowitej sumy nagród jubileuszowych wypłaconych pracownikom zatrudnionym w Urzędzie Miasta i Gminy w Ś. w okresie od 1 marca 2013 r. do 31 października 2015 r.; 4) wskazania czy Urząd Miasta i Gminy w Ś. jest płatnikiem podatku od nieruchomości; 5) wskazania kwoty uiszczonej w roku 2014 przez Urząd Miasta i Gminy w Ś. z tytułu podatku od nieruchomości; 6) wskazanie czy Urząd Miasta i Gminy w Ś. zawierał w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 31 stycznia 2016 r. umowy dotyczące obsługi prawnej lub /i zastępstwa procesowego, a jeżeli takie umowy zostały zawarte skarżąca wniosła o przesłanie skanów tych umów. Wskazany wniosek został złożony drogą elektroniczną na adres poczty elektronicznej organu tj. [...]. Jednocześnie na podstawie art. 14 ust.1 u.d.i.p. strona wniosła o udostępnienie powyższych informacji poprzez przesłanie jej na adres mailowy, z którego skarżąca złożyła wniosek. Dalej strona wskazała, że do dnia złożenia skargi organ w żaden sposób nie odniósł się do wniosku skarżącej, w szczególności nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. u.d.i.p., czym naruszył 14 dniowy termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wskazany termin ustawowy minął w dniu 18 kwietnia 2016 r. W konsekwencji stwierdzono, że organ dopuszcza się bezczynności w sprawie z zakresu dostępu do informacji publicznej. W uzasadnieniu tak dokonanych wywodów skargi, powołano się w szerokim zakresie na regulacje u.d.i.p i poglądy wyrażone w orzecznictwie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, nieobciążanie organu kosztami postępowania w przypadku ewentualnego umorzenia postepowania; dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci potwierdzenia wysłania odpowiedzi na zapytanie o informację publiczną oraz dopuszczenie dowodu z wydruku ze strony internetowej Urzędu Miasta i Gminy Ś.- na okoliczność wykazania prawidłowych adresów e- mail dla celów uzyskania informacji publicznej. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 5 maja 2016 r. wpłynęła do organu na adres [...] skarga na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącej z dnia 4 kwietnia 2016 r., jednakże wniosek ten automatycznie trafił do skrzynki tzw. "spam" i nie został nigdy odczytany przez żadnego pracownika Urzędu. Natomiast niezwłocznie po otrzymaniu niniejszej skargi, wraz z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, organ ( w dniu 5 maja 2016 r.) wysłał na adres mailowy strony skarżącej odpowiedź na powyższy wniosek. Jednocześnie wskazał, że nie dopuścił się bezczynności, bowiem skierowanie przez serwer automatycznie wiadomości do skrzynki tzw. "spamów" nie może skutkować odpowiedzialnością organu za bezczynność. Wniosek nie został skutecznie doręczony. Ponadto podniesiono, że na stronie Gminy Ś. widnieją adresy mailowe, pod które należy kierować wnioski o informacje publiczne. Skarżąca z tej drogi nie skorzystała wybierając adres Burmistrza. Tymczasem filtr antyspamowy na kontach mailowych pracowników Urzędu jest chroniony w szerszym zakresie i zawiera surowsze reguły filtrowania wiadomości niż konta mailowe podawane do składania wniosków m.in. o informację publiczną. Następnie organ wskazał, że przekierowanie określonej wiadomości do skrzynki "spam" skutkuje nieotrzymaniem tej wiadomości oraz świadczy też o tym, że wiadomość należy do kategorii wiadomości o specjalnych charakterystycznych cechach. Końcowo podniesiono także, że skarżąca przed wniesieniem skargi nie wyczerpała wymaganego trybu skargowego polegającego na uprzednim wezwaniu na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa o czym stanowi art. 52 § 3 p.p.s.a., ani też nie skierowała wniosku pod właściwy adres wskazany na stronie BIP Gminy Ś., co w opinii organu wskazuje na niewłaściwe postępowanie zmierzające do uzyskania kosztów postępowania sądowego, a przede wszystkim kosztów zastępstwa procesowego. W piśmie z dnia 10 czerwca 2016r., skarżąca stwierdziła, że wobec udzielenia jej żądanej informacji publicznej w wyniku wniesienia skargi na bezczynność, wnosi o umorzenie postępowania na podstawie art., 161 §1 pkt. 3 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa i kosztów zastępstwa procesowego. W dalszej części pisma, strona zawarła polemikę ze stanowiskiem organu ( z szerokim powołaniem się na poglądy orzecznictwa), wedle, którego wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został skutecznie doręczony, ponieważ doszło do przekierowania korespondencji do tzw. spamu w skrzynce odbiorczej organu. Ponadto strona wywiodła, że zasadnie skierowała wniosek na adres Burmistrza jako organu zobowiązanego. Natomiast zauważyła, że załączony do odpowiedzi na skargę wydruk ze strony internetowej Urzędu wskazujący na inny adres mailowy właściwy do składania wniosków w trybie u.d.i.p. został wykonany zaledwie 2 min. po dokonaniu zmian na tej stronie internetowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718) powoływanej dalej jako p.p.s.a., skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s.86). W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.; dalej: u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2a u.d.i.p.). Wskazana ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Nadto należy wskazać, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, wbrew wywodom zawartym w odpowiedzi na skargę nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza zatem, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno - technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zasadnym jest zatem stanowisko, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12). Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy, przypomnienia wymaga, że skarżąca zarzuciła Burmistrzowi Miasta i Gminy Ś. bezczynność w zakresie udostępnienia informacji objętej jej wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2016 r. który przesłała na adres mailowy [...]. Wniosek dotyczył informacji w zakresie: 1 ) wskazania liczby pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę w Urzędzie miasta i Gminy w Ś. na dzień 1 marca 2016 r.; 2) podania całkowitej sumy wynagrodzenia brutto wszystkich pracowników zatrudnionych w Urzędzie Miasta i Gminy w Ś. w okresie od 1 marca 2013 r. do 31 października 2015 r.; 3) podania całkowitej sumy nagród jubileuszowych wypłaconych pracownikom zatrudnionym w Urzędzie Miasta i Gminy w Ś. w okresie od 1 marca 2013 r. do 31 października 2015 r.; 4) wskazania czy Urząd Miasta i Gminy w Ś. jest płatnikiem podatku od nieruchomości 5) wskazania kwoty uiszczonej w roku 2014 przez Urząd Miasta i Gminy w Ś. z tytułu podatku od nieruchomości; 6) wskazanie czy Urząd Miasta i Gminy w Ś. zawierał w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 31 stycznia 2016 r. umowy dotyczące obsługi prawnej lub /i zastępstwa procesowego, a jeżeli takie umowy zostały zawarte Skarżąca wniosła o przesłanie skanów tych umów. W tym kontekście należy wskazać, że nie budzi wątpliwości Sądu i nie było to także kwestią sporną między stronami, że Burmistrz Miasta i Gminy Ś. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tj. do organów władzy publicznej. W rozpatrywanej sprawie nie był również sporny fakt, że żądana informacja objęta zakresem wniosku z dnia 4 kwietnia 2016 r. jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Doprecyzowaniem wskazanej regulacji, jak słusznie wskazuje autor skargi – jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który w pkt. 2 lit. b),c),d) i f) u.d.i.p. stanowi , że w szczególności informacją taką jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust.1 u.d.i.p. w tym o przedmiocie ich działalności i kompetencjach, organizacji, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach oraz majątku publicznym. Informacją publiczną jest także informacja o majątku publicznym (art. 6 ust.1 pkt. 5 u.d.i.p.) W konsekwencji należało, zatem stwierdzić, że wskazany w skardze Burmistrz był zobowiązany do rozpoznania wniosku skarżącej na podstawie u.d.i.p. Nadto zdaniem Sądu, należy przyjąć, wbrew argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, że omawiany wyżej wniosek skarżącej z dnia 4 kwietnia 2016 r. adresowany do Burmistrza Miasta i Gminy Ś. będącego organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej wysłany na jego służbowy adres mailowy podany na stronie internetowej [...], został złożony przez skarżącą skutecznie. Należy bowiem w pełni podzielić wielokrotnie już wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądy wedle których, podanie do powszechnej wiadomości adresu poczty elektronicznej przez organ należy traktować jako jego zobowiązanie, że wiadomości wysłane na ten adres będą odbierane. Jednostka ma prawo działać w zaufaniu do władzy publicznej i oczekiwać, że skoro organ podaje do publicznej wiadomości adres swojej poczty elektronicznej, to będzie odbierał pisma skierowane na ten adres, w tym także trafiające do "skrzynki SPAM" (zakwalifikowanie pisma - wniosku jako spam nie oznacza bowiem automatycznie, że podlega on usunięciu). Odmienne zapatrywanie czyniłoby w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) iluzorycznym, którego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu, stąd tego rodzaju poglądy nie są akceptowane. Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów. Tym samym, ryzyko nieodebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej pisma (wniosku), skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ. Uchybienia w tym zakresie nie mogą być przerzucane na podmiot korzystający z konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej (por. postanowienia NSA: z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15; z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1414/15; z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1940/15 oraz z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2186/14 oraz Wyrok WSA w Opolu z dnia 31 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Op; wszystkie publ. https://cbois.nsa.gov.pl/). W świetle powyższego, argumentacja organu, że nie miał możliwości zapoznania się z wnioskiem skarżącej, który trafił do tzw. "SPAMU" nie zasługuje na uwzględnienie. W kontekście powyższego przyjąć należało, że wniosek skarżącej skierowany do organu w dniu 4 kwietnia 2016 r. nie został rozpatrzony przez organ w ustawowym 14-dniowym terminie, który zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. upłynął z dniem 18 kwietnia 2016 r., a zatem - co do zasady - skarga powinna zostać uwzględniona. Jednakże Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Z tym, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność, decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, CBOSA). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania. W sytuacji wydania przez organ administracji aktu lub dokonania czynności już po wniesieniu skargi na bezczynność organu, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Jak bowiem wynika z akt sprawy, dzień po wniesieniu skargi, a przed jej przesłaniem do Sądu, organ pismem w dnia 5 maja 2016r. (k. 17) w sposób określony we wniosku strony, udzielił skarżącej żądanej informacji publicznej. Tę okoliczność potwierdza także sama skarżąca w piśmie procesowym z dnia 10 czerwca 2016 r. Powyższa okoliczność przesądza zatem o braku bezczynności w załatwieniu tej sprawy. Oznacza to, że w dacie rozpoznawania przez Sąd, organ nie pozostawał już w bezczynności, skoro podjął działanie przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Tym samym, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności stało się bezprzedmiotowe i Sąd zobowiązany był do jego umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Usunięcie przez organ stanu bezczynności po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność nie zwalnia jednak sądu administracyjnego z dokonania oceny, czy owa bezczynność prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Oceniając tę okoliczność, należy mieć na uwadze, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 listopada 2015r., sygn. akt II SAB/Ol 57/15, CBOSA). W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, nie można przypisać organowi złej woli, skoro do bezczynności doszło z uwagi na brak wiedzy o wniosku. Także konfrontacja daty złożenia wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej z datą udostępnienia tej informacji wnioskodawcy pozwala na przyjęcie, że zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych samych podstaw, Sąd nie dopatrzył się przesłanek uzasadniających wymierzenie organowi grzywny bądź przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 149 §1a oraz na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd w pkt I i II sentencji wyroku odpowiednio stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i umorzył postępowanie w zakresie bezczynności organu. Orzeczenie o kosztach postępowania zawarte w pkt III wyroku Sąd wydał na podstawie art. 201 § 1 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a., stosownie do którego skarżącemu przysługuje zwrot kosztów postępowania od organu. W ślad za stanowiskiem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 uznać należy, że swoiste działanie autokontrolne organu podjęte już po przekazaniu skargi do sądu administracyjnego, ale przed jej rozstrzygnięciem, winno wywoływać w zakresie kosztów postępowania takie same skutki prawne jak czynność podjęta przez organ wprost na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a.