IV SAB/Wr 1071/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca) Sędzia WSA Andrzej Nikiforów po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2025 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. L. na bezczynność Zarządu Osiedla Przedmieście Oławskie we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 13 września 2024 r. I. stwierdza, że Zarząd Osiedla Przedmieście Oławskie we Wrocławiu dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 13 września 2024 r. oraz, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Zarząd Osiedla Przedmieście Oławskie we Wrocławiu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 13 września 2024 r. w zakresie pkt 1 i 3 w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Zarządu Osiedla Przedmieście Oławskie we Wrocławiu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 13 września 2024 r. w zakresie pkt 2; IV. zasądza od Zarządu Osiedla Przedmieście Oławskie we Wrocławiu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 13 września 2024 r. G. L. (dalej: skarżący) złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej do Zarządu Osiedla Przedmieście Oławskie we Wrocławiu wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) przesłania zapytań ofertowych wraz z odpowiedziami na usługę wynajmu sceny na festynie osiedlowym, 2) przesłania umowy zawartej z podmiotem realizującym usługę wynajmu sceny na festynie osiedlowym, 3) przesłania zapytań ofertowych wraz z odpowiedziami na usługę organizacji spływu w ramach Funduszu Czasu Wolnego, 4) przesłania umowy zawartej z podmiotem realizującym usługę organizacji spływu w ramach Funduszu Czasu Wolnego. W odpowiedzi na powyższe zapytanie, Zarząd Osiedla Przedmieście Oławskie we Wrocławiu w piśmie z 15 października 2024 r. – po przypomnieniu przez skarżącego, że informacja winna zostać mu udostępniona w terminie 14 dni i rezygnacji z zapytania zawartego w pkt 4 wniosku – wskazał: ad 1) bezzasadne (zasady obsługi finansowej i prawnej organów osiedla, pkt. 6,12); ad 2) umowę podpisuje WCRS, a nie organy osiedlowe, proszę zwrócić się do nich; ad.3) bezzasadne (zasady obsługi finansowej i prawnej organów osiedla, pkt. 6,12). Dodatkowo Zarząd wskazał, że w przypadku pytań 1 i 3 dokonał rozeznania ceny, który wykazał racjonalność i konkurencyjność wybranych ofert. Pismem z 17 października 2024 r. skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Zarządu Osiedla Przedmieście Oławskie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dalej wskazać należy, że bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej nie podejmuje takiej czynności i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia albo też udziela informacji niepełnej, lub niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, niewiarygodnej, a także gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej dla tej czynności formie, bądź nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Ustawodawca przewidział bowiem, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien – zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. –udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź że postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Ponadto wnioskującego o udostępnienie informacji publicznej informuje się w formie zwykłego pisma o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, żądana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje lub gdy zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Mając powyższe regulacje na uwadze podkreślić należy, że w toku oceny zasadności skargi na bezczynność z zakresu dostępu do informacji publicznej Sąd administracyjny zobowiązany jest zatem do ustalenia trzech kluczowych kwestii, czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona skarżąca, miały charakter informacji publicznej oraz (co istotne w sprawie), czy żądanie zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej. Odnosząc się do kwestii podmiotowej wskazać należy, że wniosek skarżącego został skierowany do Zarządu Osiedla Przedmieście Oławskie we Wrocławiu – a zatem do podmiotu – na którym ciąży ustawowy obowiązek udostępniania informacji publicznych. Do udostępniania informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt. 5, obowiązane są bowiem władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Osiedle jako jednostka pomocnicza gminy, przewidziana w ustawie o samorządzie gminnym i statucie (art. 5 i 35 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, dalej u.s.g.)) realizuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Podnieść należy, że gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie uchwały budżetowej gminy. Do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki (art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g.). Statut gminy określa uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy (art. 51 u.s.g.). Zgodnie zaś ze Statutem Osiedla Przedmieście Oławskie, stanowiącym załącznik do uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z 20 maja 2021 r. nr XXXVIII/1006/21 zmieniającą uchwałę z 16 października 2003 r. nr XIII/424/03 w sprawie nadania statutu Osiedla Przedmieście Oławskie, Osiedle realizuje zadania Miasta na swoim obszarze w zakresie określonym statutem oraz przekazane uchwałami Rady Miejskiej i zarządzeniami Prezydenta (§ 5 ust 1 statutu). Zdania Osiedla zostały wymienione w § 5 statutu. Organami Osiedla są Rada i Zarząd (§ 10 ust. 1 statutu). Rada jest organem uchwałodawczym Osiedla (§ 13 ust. 1 statutu), zaś zarząd jest organem wykonawczym Osiedla (§ 25 ust. 1 statutu). Do wyłącznej właściwości zarządu należy: przygotowanie projektu planu finansowego, wykonywanie zwykłego zarządu mieniem, reprezentowanie Osiedla, wykonywanie przyjętych przez Osiedle zdań zleconych przez Prezydenta na podstawie uchwały Rady (§ 25 ust. 2 statutu). Osiedle korzysta z przekazanego mu mienia komunalnego. Przechodząc do analizy aspektu przedmiotowego sprawy tj. do oceny, czy informacje żądane przez skarżącego stanowią informację publiczną, wskazać należy, iż pojęcie informacji publicznej ustawodawca zdefiniował w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., który wymienia poszczególne rodzaje informacji, przy czym użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności" wskazuje, że katalog ten nie ma charakteru zamkniętego, a stanowi jedynie przykładowe wyliczenie, co prowadzi do wniosku, że – co do zasady – wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną (zob. np. T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., str. 136 i nast.; M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują. Obowiązek udostępniania informacji publicznej o majątku publicznym wynika też wprost z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Obowiązek ten należy wiązać z zasadą jawności finansów publicznych, zawartą w art. 33 ust. 1 u.f.p Zasada ta wskazuje, że wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów oraz kontroli ze strony samych obywateli. Skoro zatem, żądane przez skarżącego informacje odnoszą się tak de facto do "sposobu gospodarowania majątkiem publicznym" przez podmiot realizujący zadania publiczne i dysponujący majątkiem publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 u.d.i.p.), to już choćby tylko z tego powodu podlegają one udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Uzupełniająco wskazać należy, że informację publiczną stanowi też treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest także to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i jakiej sprawy dotyczą. Istotne jest, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez niego wytworzonych, jak i te, których podmiot zobowiązany używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Informacja publiczna odnosi się zatem do "faktów", a nie do "dokumentów", a pojęcie "faktu" należy rozumieć szeroko. Analiza art. 6 u.d.i.p. wykazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte pytanie o określone fakty lub o stan określonych zjawisk. Faktem należy objąć każdą czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania. Organy publiczne, a precyzyjniej określając - organy uprawnione do wykonywania zadań publicznych, z założenia nie podejmują innych czynności, jak załatwianie spraw publicznych. Jak wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny z wyroku z 30 października 2002 r., (sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062) informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują w zakresie tych kompetencji. Prawo do informacji publicznej jest więc zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, LEX nr 144641). Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo te informacje zostały wytworzone (wyroki NSA z 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11, z 23 listopada 2016 r., I OSK 1323/15, CBOSA). Tym samym dokumentacja postępowania prowadzonego przez organ publiczny jako zbiór dokumentów zgromadzonych i/lub wytworzonych przez podmiot prowadzący to postępowanie stanowi co do zasady informację publiczną, przy czym obowiązkiem organu jest ustalenie, czy można udostępnić konkretny dokument (bądź konkretną treść zawartą w dokumencie) na podstawie przepisów ustawy o dostępie od informacji publicznej. W orzecznictwie zasadnie podkreśla się, że poszczególne dokumenty mogą być przedmiotem informacji publicznej, lecz jedynie wówczas, gdy dotyczą określonych sfer życia publicznego. Nie są zaś sprawami publicznymi konkretne, indywidualne sprawy danej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną (wyrok NSA z 17 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1153/03; wyrok NSA z 18 listopada 2009 r., sygn. I OSK 947/09; postanowienie NSA z 12 maja 2011 r., sygn. I OSK 771/11). Dlatego też, oferty złożone w postępowaniu zmierzającym do zawarcia umowy o świadczenie usług nie mogą być traktowane jako niedotyczące spraw publicznych. Każda procedura tocząca się przed organami państwa – nawet taka, która kończy się zawarciem umowy – ma charakter postępowania w sprawie publicznej, a podmiot decydujący się na udział w takiej procedurze musi liczyć się z tym, że podawane przez niego informacje będą objęte zakresem sprawy o charakterze publicznym (wyrok NSA z 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 818/22). W konsekwencji powyższych ustaleń wniosek skarżącego winien zostać zatem rozpoznany przez Zarząd Osiedla Przedmieście Oławskie we Wrocławiu w trybie i w terminie wynikającym z u.d.i.p. Tymczasem jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżącego złożony 13 września 2024 r. został rozpoznany przez ww. organ poprzez "udzielenie odpowiedzi w piśmie z 15 października 2024 r.", a zatem po pierwsze, po upływie terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który upływał z dniem 27 września 2024 r. A po wtóre, udzielona odpowiedź, w zakresie zawartych przez skarżącego we wniosku pytań nr 1 i 3 informująca skarżącego, że są one "bezzasadne (zasady obsługi finansowej i prawnej organów osiedla, pkt. 6.12), a Zarząd dokonał rozeznania cen, wykazał racjonalność i konkurencyjność wybranych ofert", nie stanowi prawidłowej formy załatwienia wniosku wynikającej z przywołanych wcześniej przez Sąd uregulowań u.d.i.p.. Zarząd Osiedla Przedmieście Oławskie we Wrocławiu (jeżeli dysponuje wnioskowanymi informacjami) winien bowiem – w terminie 14 dni – albo w formie czynności materialno – technicznej udostępnić wnioskowaną informację publiczną, albo w formie decyzji (art. 16 u.d.i.p.) odmówić jej udzielenia (z powołaniem się na art. 5 u.d.i.p.), czego jednak w sprawie nie uczynił. Odnosząc się zaś do odpowiedzi na pkt 2 wniosku wskazać należy, że na gruncie art. 4 ust. 3 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że obowiązek udostępniania informacji publicznych dotyczy wyłącznie takich informacji, które są w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Brak posiadania żądanych informacji wypełnia przesłankę negatywną do rozpatrzenia żądania (wyrok WSA w Gliwicach z 10 maja 2022 r., III SAB/Gl 94/22, Lex nr 3354325). Niemniej jednak w takich sytuacjach podmiot zobowiązany winien –w terminie 14 dni od dnia wniesienia wniosku – pisemnie poinformować wnioskodawcę o nieposiadaniu żądanych informacji z podaniem przyczyny tego stanu rzeczy i wskazaniem organu do którego można się zwrócić o wnioskowane informacje, i tylko wówczas uwalnia się od zarzutu bezczynności. W piśmie z 15 października 2024 r. Zarząd Osiedla Przedmieście Oławskie we Wrocławiu poinformował skarżącego, że nie dysponuje żądanymi w pkt 2 wniosku informacjami tj. "umową zawartą z podmiotem realizującym usługę wynajmu sceny na festynie osiedlowym" gdyż "umowę podpisuje WCRS, a nie organy osiedlowe", i do WCRS należy się zwrócić. Twierdzenia te znajdują uzasadnienie w treści statutu Wrocławskiego Centrum Rozwoju Społecznego (załącznik do uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z 23 listopada 2017 r. nr XLVIII/1132/17 zmieniającej uchwałę nr XXV/905/08 Rady Miejskiej Wrocławia w sprawie utworzenia jednostki organizacyjnej pod nazwą "Centrum Informacji Rozwoju Społecznego" w formie jednostki budżetowej oraz nadania jej statutu) oraz treści zarządzenia Dyrektora Wrocławskiego Centrum Rozwoju Społecznego 16 lipca 2020 r. w sprawie wprowadzenia Zasad Obsługi Finansowej i Prawnej Organów Osiedli. Z § 3 ust. 1 pkt 15,16 oraz ust. 3 statutu WCRS wynika bowiem, że WCRS prowadzi obsługę finansowo- księgową osiedli, obsługę prawną osiedli oraz przeprowadza postępowania konkursowe, przetargowe, podpisuje umowy z wykonawcami oraz dokonuje ich rozliczeń (...), zaś z pkt 1.11 zarządzenia wynika, że podpisana przez wykonawcę umowa winna zostać złożona w sekretariacie WCRS co najmniej na dzień rozpoczęcia wykonania umowy. Tym samym, choć Zarząd Osiedla Przedmieście Oławskie we Wrocławiu w zakresie pkt 2 – w prawidłowej zatem formie wskazał skarżącemu, że nie dysponuje wnioskowaną informacją – to uczynił to jednak po upływie 14 terminu przewidzianego w u.d.i.p., co przesądza o zasadności skargi również w tym zakresie. W konsekwencji powyższych ustaleń, Sąd uznał, że Zarząd Osiedla Przedmieście Oławskie we Wrocławiu dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 13 września 2024 r. i bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt I sentencji wyroku). O rażącym naruszeniu prawa mówimy przede wszystkim, jeżeli bezczynność jest wynikiem lekceważącego traktowania przez organ swoich obowiązków. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa, gdyż nierozpoznanie wniosku przez Zarząd Osiedla Przedmieście Oławskie we Wrocławiu z zachowaniem uregulowań u.d.i.p. nie nastąpiło z powodu złej woli tego organu, lecz z błędnej interpretacji przepisów tej ustawy. Dlatego też, Sąd zobowiązał Zarząd Osiedla Przedmieście Oławskie we Wrocławiu do załatwienia wniosku skarżącego – w zakresie pkt 1 i 3, w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku (punkt II sentencji wyroku). Natomiast w zakresie pkt 2 wniosku – wobec rozpoznania przez Zarząd Osiedla Przedmieście Oławskie we Wrocławiu wniosku skarżącego w tym zakresie – Sąd postanowił umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt IV sentencji wyroku (wpis od skargi - 100 zł).