IV SAB/Wr 1095/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2025 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta Węgliniec w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 20 lutego 2024 r. I. stwierdza bezczynność w rozpoznaniu wniosku z dnia 20 lutego 2024 r., o udostępnienie informacji publicznej, uznając, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Burmistrza Gminy i Miasta Węgliniec do rozpoznania wniosku, o którym mowa w pkt I wyroku w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. zasądza od Burmistrza Gminy i Miasta Węgliniec na rzecz K. J. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi K. J. jest bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta Węgliniec w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 20 lutego 2024 r. Jak wynikało z akt sprawy w dniu 20 lutego 2024 r. Skarżący, w drodze elektronicznej, wystąpił do organu o udostępnienie informacji w postaci kopii kompletnych decyzji podziałowych, które wydał organ lub jego poprzednik prawny w latach 1973 -1990 z wszelkimi załącznikami, poddanych niezbędnej anonimizacji w zakresie ewentualnych danych osobowych, a jakie wydane zostały w odniesieniu do działek o podanych w piśmie oznaczeniach, względnie decyzji, w wyniku, których powstały powyższe działki geodezyjne. Skarżący oznajmiał, że odpowiedź ma zostać udzielona w formie elektronicznej za pośrednictwem e-PUAP na adres konta, z którego wysłano wniosek. Pismem z dnia 26 lutego 2024 r. organ udzielił odpowiedzi, że Gmina Węgliniec nie posiada w swoim archiwum dokumentacji podziałów nieruchomości, o które wnosi Skarżący. Wszystkie dokumenty podziałów nieruchomości do roku 1990 r. zostały przekazane do Urzędu Rejonowego w Bolesławcu, który działał w Polsce w latach 1990-1999. Pismem z dnia 12 marca 2024 r. Skarżący ponowił wniosek o udostępnienie opisanej informacji publicznej. Wskazał, że ustalił ze Starostą Zgorzeleckim, że w odniesieniu działek ewidencyjnych oznaczonych nr [...]/[...] i [...]/[...] Burmistrz Gminy i Miasta Węgliniec wydał decyzję administracyjną zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości. Starosta Zgorzelecki wyjaśnił, że organem właściwym do uzyskania informacji w zakresie kopii decyzji administracyjnych zatwierdzających podziały nieruchomości na obszarze Gminy Węgliniec jest Burmistrz Gminy i Miasta Węgliniec. W odpowiedzi organ powielił stanowisko zawarte w piśmie z dnia 26 lutego 2024 r. W aktach sprawy znajduje się także pismo Starosty Zgorzeleckiego stanowiące odpowiedź na wniosek Strony o udostępnienie informacji publicznej w zakresie identycznym z opisanym we wniosku Strony z dnia 20 lutego 2024 r. kierowanym do organu. W piśmie tym Starosta informuje, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej oraz, że organem właściwym jest Burmistrz Gminy Węgliniec. W odniesieniu do dokumentów stanowiących materiał zasobu geodezyjnego i kartograficznego ich udostępnienie może nastąpić na podstawie art. 40g ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne o kartograficzne. Jeśli zaś chodzi o dokumenty nie stanowiące zasobu geodezyjnego i kartograficznego, udzielenie informacji może nastąpić na zasadach określonych w załączniku nr 1. Końcowo organ wskazał, że na podstawie posiadanych dokumentów ustalono - w odniesieniu do działek ewidencyjnych oznaczonych nr [...]/[...], [...]/[...] - że Burmistrz Miasta i Gminy Węgliniec wydał decyzję administracyjną zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości, zaś działka nr [...]/[...] wskazana we wniosku nie figuruje w operacie ewidencyjnym. Pismem z dnia 17 kwietnia 2024 r. Skarżący wystąpił o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Węgliniec z dnia 24 października 1986 r. znak G.1512/SW4/86. Oświadczył, że rezygnuje z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej zgodnie z art. 39¹ § 1d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 158 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U z 2023 r., poz. 285). Pismem z dnia 22 kwietnia 2024 r. organ wezwał Skarżącego o wskazanie w jakiej sprawie została wydana opisana decyzja. W odpowiedzi z dnia 8 maja 2024 r. Skarżący wyjaśnił, że przedmiotem wniosku jest decyzja, która spowodowała, że Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Rolne – stał się właścicielem działek o nr obręb W. Powołane nieruchomości są opisane w księdze wieczystej o podanym w piśmie oznaczeniu. Skarżący ponadto ponowił oświadczenie o rezygnacji z doręczania pism drogą elektroniczną. W odpowiedzi z dnia 10 maja 2024 r. organ poinformował, że nie posiada wnioskowanej dokumentacji. Wskazał, że przekazał dokumentację osiedleńczą do Archiwum Państwowego we Wrocławiu oddział w Bolesławcu, gdzie może znajdować się ta decyzja. W dniu 6 listopada 2024 r. Strona wywiodła skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku z dnia 20 lutego 2024 r., ponowionego wnioskiem z dnia 12 marca 2024 r. Zarzucała naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz, 922 ze zm., dalej: u.d.i.p.), poprzez brak rozpoznania wniosku i udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w terminie 14 dni względnie w sposób wyznaczony w art. 13 ust. 2 ww. ustawy. Podniosła także naruszenie art. 14 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 39 i art. 39¹ § 1d k.p.a., poprzez brak dostarczenia Skarżącemu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej za pomocą środków komunikacji elektronicznej (przez e-PUAP i konto Skarżącego, z którego wystosowano wniosek). Wskazała, że o ile informacja publiczna została przez organ przygotowana to przesłano ją przy użyciu bliżej nieokreślonej formy (zwykłym listem). Skarżący nie zrezygnował z doręczenia korespondencji w formie elektronicznej określanej przez przepisy ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2023 r., poz. 57 ze zm.). Z zapisów tych wynika, że organ doręcza korespondencję w taki sposób aby powstało UPD, które jest udostępniane przez system informatyczny podmiotu publicznego w celu umożliwienia podpisania tego poświadczenia przez adresata dokumentu elektronicznego. Skarżący zarzut ten podnosi z ostrożności, gdyż doświadczył takiej praktyki ze strony organów, że po wniesieniu skargi okazało się, że odpowiedź rzekomo wysłano w inny sposób niezgodny z prawem. Skarżący jednoznacznie oświadczył, że nie otrzymał od organu żadnej odpowiedzi, a ewentualne zaginiecie odpowiedzi wysłanej zwykłym listem obciąża organ nie stronę. Skarżący wnioskował o stwierdzenie bezczynności, zobowiązanie organu do udostępnienia informacji w terminie 14 dni albo umorzenie postępowania jeżeli po wniesieniu skargi organ rozpozna wniosek z dnia 20 lutego 2024 r. ponowiony pismem z dnia 12 marca 2024 r. w sposób zgodny z przepisami prawa, a zatem w tym zakresie postępowanie sądowe stanie się bezprzedmiotowe; zobowiązanie organu – w przypadku twierdzenia z jego strony, że wysłał pismo w jakiś sposób – do przedłożenia kopii urzędowego poświadczenia doręczenia odpowiedzi, względnie dowodu nadania listu poleconego oraz zasądzenia na rzecz Strony kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Strona wskazała, że niespornie wniosek dotyczy informacji publicznej. Dalej powołała się na przepisy regulujące doręczenia w postępowaniu administracyjnym podkreślając konieczność właściwego sposobu doręczania pism i jego udokumentowania. Skutki braku takiego dokumentu obciążają organ, jednocześnie Strona podkreślała, że przesyłki wysłane listem zwykłym nie pozwalają na ustalenie daty ich wysłania i otrzymania przez adresata. Dalej Skarżący przywołał regulacje odnoszące się do doręczeń elektronicznych i zasad ich dokumentowania. Zaprzeczał aby otrzymał odpowiedź organu na wniosek z dnia 20 lutego 2024 r., nie otrzymał urzędowego poświadczenia doręczenia celem podpisania, nie otrzymał także listu poleconego zawierającego przesyłkę od organu będącą odpowiedzią na jego wniosek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w uzasadnieniu wskazał, że odpowiedzi udzielono poprzez ePUAP, tak jak i odpowiedzi na pismo z dnia 12 marca 2024 r. W dniu 16 grudnia 2024 r. Skarżący złożył replikę na odpowiedź na skargę stanowiącą uzupełnienie skargi, podtrzymując twierdzenia i zarzuty skargi. Podkreślał, że nie otrzymał odpowiedzi na wniosek z dnia 20 lutego 2024 r. jak i pismo z dnia 12 marca 2024 r. Organ nie przedłożył żadnego potwierdzenia nadania odpowiedzi na ww. pisma Strony. Do pisma załączył wydruk "widoku skrzynki ePUAP", potwierdzający brak doręczenia spornych pism. W dalszych wywodach podtrzymał dotychczasową argumentację w sprawie. Organ, któremu doręczono pismo Strony, nie odniósł się do jego treści i zgłaszanych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej z bezczynnością organu administracji mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1467/18; z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt I FSK 1238/16, orzeczenia dostępne w: Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Celem skargi na bezczynność jest bowiem zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Przy czym badanie zasadności skargi na bezczynność organu dokonywane jest przez sąd na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania orzeczenia sądowego. Podstawą do czynienia ustaleń faktycznych na wskazany moment pozostają akta administracyjne sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Jednocześnie wskazać należy, że skarga na opieszałe działanie organu w zakresie dostępu do informacji publicznej odniesie skutek jeśli została skierowana do podmiotu ustawowo zobowiązanego do jej udostępnienia, dotyczy informacji publicznej, zaś organ nie podjął prawem przewidzianych czynności w ustawowo zakreślonym terminie, w sposób i formie przewidzianym prawem. W sprawie nie jest sporne, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej określa art. 1 ust. 1 ww. ustawy stwierdzając, że jest nią każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem wskazane we wniosku Skarżącego z dnia 20 lutego 2024 r. informacje niespornie taki charakter mają, co wymagało reakcji organu w prawem przewidzianej formie, sposobie i terminie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Jednoczesne dalsze zapisy ustawy dostępowej wskazują, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W sytuacji, kiedy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Ze wskazanych unormowań należy wyprowadzić wniosek, że - po pierwsze - podmiot, do którego wpłynęło żądanie o informację publiczną winien zareagować w terminie 14 dni, zaś - po drugie - winien to uczynić w sposób wymagany przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Z akt badanej sprawy wynika, że sporny wniosek został wniesiony przez Skarżącego w dniu 20 lutego 2024 r. drogą elektroniczną przez ePUAP. W piśmie tym Strona domagała się odpowiedzi w ten sam sposób. W aktach sprawy znajduje się odpowiedź organu, jednakże brak dowodu jej doręczenia Skarżącemu, który w skardze kwestionuje, że taką odpowiedź uzyskał. Brak zatem dowodu potwierdzającego, że pismo organu finalnie nie dotarło do wnioskodawcy. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że przepis art. 14 ust. 1 u.d.i.p. przewiduje dwa elementy ważne dla procesu udostępniania informacji publicznej, a mianowicie określa wymagania co do sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej. To wnioskodawca określa w swoim wniosku, w jakiej formie i w jaki sposób chciałby otrzymać żądane informacje. Sposób udostępnienia należy odnosić do tego, w jaki sposób uzyska się informację, a zatem oznacza on tryb, w jakim wnioskodawca domaga się, aby udzielono mu informacji. Sposobem jest więc doręczenie na wskazany adres, wysłanie pocztą elektroniczną, wysłanie przy pomocy ePUAP czy odebranie na miejscu w siedzibie podmiotu zobowiązanego lub wgląd do dokumentów na miejscu w organie. Z kolei przez formę udzielenia informacji publicznej należy rozumieć postać, w jakiej wnioskodawca oczekuje jej pozyskania. Forma udostępnienia informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich czynności o charakterze technicznym, polegających ma zmianie nośnika danych. Są to czynności, które prowadzą do przekazania informacji w formie takiej jak kopia ksero, skan, zgranie danych na nośnik zewnętrzny itp. A zatem to na wnioskodawcy przede wszystkim spoczywa obowiązek wskazania sposobu udostępnienia żądanej informacji. Organ nie może odmówić udostępnienia informacji publicznej w sposób wskazany we wniosku, jeżeli dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi udostępnienie informacji w żądanej formie i w żądany sposób (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. II SAB/Ke 23/08, dostępny w CBOSA). W takiej sytuacji dysponent informacji publicznej jest związany sposobem udostępnienia wskazanym we wniosku i nie może go bez zgody wnioskodawcy modyfikować. Gdy podmiot zobowiązany nie udziela informacji publicznej w żądany przez wnioskodawcę sposób, to takie zachowanie świadczy o nierozpatrzeniu wniosku i tym samym jego adresat pozostaje w bezczynności. W rozpoznawanej sprawie organ nie wykazał, nie przedstawił dowodów, potwierdzających udzielenie Skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek we wskazany prawem sposób, co więcej w aktach brak jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego doręczenia Stronie pisma z dnia 26 lutego 2024 r. będącego realizacją wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zatem pod adresem organu należy skutecznie wyartykułować zarzut bezczynności,a podniesione w skardze zarzuty przedstawiają się jako zasadne. Oznacza to, że na dzień wniesienia skargi do sądu administracyjnego, to jest 6 listopada 2024 r. (data wpływu skargi do organu) organ pozostawał bezczynny. Wobec tego Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził bezczynność organu administracji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 20 lutego 2024 r. (pkt I sentencji wyroku). Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do jego rozpoznania, zakreślając 14 dniowy termin, liczony od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku). Jednocześnie przepis art.149 § 1a p.p.s.a. obliguje Sąd do oceny stopnia naruszenia prawa przez organ, który dopuścił się bezczynności. Uzasadniając stanowisko, że w tej sprawie opieszałość organu nie może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa wskazać trzeba, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 dostępne w CBOSA). O rażącym naruszeniu prawa mówimy przede wszystkim, jeżeli bezczynność jest wynikiem lekceważącego traktowania przez organ swoich obowiązków. Sąd nie dopatrzył się w kontrolowanym działaniu organu rażącego naruszenia prawa, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku. O należnych Skarżącemu kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt III sentencji wyroku.