IV SAB/Wr 113/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie: Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi P. H.-Ł. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przydział lokalu socjalnego postanawia: odrzucić skargę. P. H. – Ł., dalej: skarżący, pismem z dnia 30 kwietnia 2016 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Prezydenta Wrocławia. Wyjaśnił, że jego wniosek o przydział lokalu socjalnego (najem) został zarejestrowany w Urzędzie Miejskim W. w dniu 19 grudnia 2007 r. Wskazał, że każdego roku, począwszy od 2008 r. Urząd Miejski W. doręcza skarżącemu pisma o braku jego zakwalifikowania na listę osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu. Zarzucił, że od złożenia wniosku o najem lokalu minęło 9 lat, a osoba skarżącego nadal jest pomijana. Ponadto zażądał kilkakrotnie doręczenia list osób, którym Urząd Miejski przydzielił lokale mieszkalne, ale odmówiono mu doręczenia wskazanych list. W związku z powyższym skarżący zwrócił się do Sądu o zrewidowanie tej sytuacji i zobowiązanie Urzędu Miejskiego do doręczenia list oraz wydanie pozytywnej decyzji o przydziale lokalu socjalnego. W odpowiedzi na powyższą skargę Prezydent W. wniósł o jej odrzucenie. Podkreślił, że zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150) na zasadach i w wypadkach w niej przewidzianych gmina zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspakaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Zasady wynajmowania lokali mieszkalnych, w tym także lokali socjalnych przez Gminę W. sprecyzowane zostały uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia 21 kwietnia 2001 r., nr XXXVII/2420/05 w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy W. Powołana uchwała określa kryteria uprawniające członków wspólnoty samorządowej Wrocławia do ubiegania się o lokal socjalny z tytułu pozostawania w niedostatku. Zdaniem organu, skarżący nie kwestionuje w skardze wydanych w ostatnich latach zarządzeń Prezydenta W. w sprawie zatwierdzenia listy osób, z którymi może być zawarta umowa najmu, jak również nie wzywał organu do usunięcia naruszenia prawa takim zarządzeniem lub do wydania zarządzenia w tym przedmiocie. Złożony przez skarżącego wniosek o przydział lokalu socjalnego poddawany był stosownej weryfikacji, skarżący jednak nie uzyskał punktacji wystarczającej do ujęcia go na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu. Odnośnie wniosku skarżącego o doręczenie list z nazwiskami wnioskodawców ubiegających się o lokale socjalne, skarżącego poinformowano (pismem z dnia 11 grudnia 2015 r.), że zgodnie z przepisami prawa miejscowego listy osób, z którymi zostaną zawarte umowy najmu lokali socjalnych podawane są do publicznej wiadomości na okres 30 dni od daty zatwierdzenia zarządzeniem Prezydenta W., celem zapoznania się z nimi. W dniu 10 maja 2016 r. skarżący zwrócił się do tut. Sądu z wnioskiem o dołączenie dwóch pism Urzędu Miejskiego W., dotyczących przydziału lokalu mieszkalnego we Wrocławiu, do "zażalenia" skarżącego skierowanego do WSA we Wrocławiu celem rozpoznania z uwagi na uporczywe uchylanie się Urzędu Miejskiego Wrocławia w przedmiocie wydania decyzji - przydziału – najmu lokalu socjalnego oraz wydania sądowego nakazu przetransportowania skarżącego z aresztu Śledczego w Bydgoszczy do Aresztu Śledczego we W. celem umożliwienia osobistego uczestnictwa skarżącego w postępowaniu sądowym. W wykonaniu zarządzenia z dnia 24 czerwca 2016 r. Sąd wezwał skarżącego do sprecyzowania skargi poprzez wskazanie, z jakim żądaniem skarżący występuje do Sądu. W piśmie z dnia 9 lipca 2016 r. skarżący podał, że przedmiotem jego skargi na bezczynność Prezydenta W. jest żądanie wydania decyzji przez organ, tj. przydzielenie wnioskodawcy lokalu mieszkalnego we W. po 10 latach oczekiwania po złożeniu wniosku o najem lokalu oraz żądanie wydrukowania przez organ wykazów – list osób ubiegających się o lokale mieszkalne, którym przyznano lokale w okresie 2013 r. – 2016 r. Ustosunkowywując się do powyższego pisma skarżącego, Prezydent W. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Zdaniem organu, zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego z osobą uprawnioną pozostaje czynnością z zakresu prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Zakres właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 p.p.s.a. kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę. Stosownie bowiem do treści art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Z wymienionego przepisu wynika, iż wniesienie skargi na bezczynność organu administracji jest możliwe tylko w przypadkach przewidzianych w punktach 1-4 artykułu 3 § 2 ustawy p.p.s.a. Skarga na bezczynność nie jest natomiast dopuszczalna w innych sprawach niż wymienione w punktach 1-4 artykułu 3 § 2 ustawy p.p.s.a. Należy przy tym zaznaczyć, iż bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ ma obowiązek podjąć działania w formie określonej prawem i w terminie określonym przez prawo lecz tego nie czyni. Dotyczy to zatem sytuacji gdy przepis prawa przewiduje działanie organu zaś organ jest w zwłoce gdyż w wymaganym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadzi postępowanie i nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź czynności. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Pogląd taki wyraził wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w wyroku w sprawie o sygn. akt I SAB 90/98 z dnia 5 lutego 1999 r., w wyroku w sprawie o sygn. akt IV SA 961/99 z dnia 13 czerwca 2001 r. oraz postanowieniu w sprawie o sygn. akt IV SAB 166/97 z dnia 2 czerwca 1998 r. Skarżący przedmiotem skargi uczynił bezczynność Prezydenta W. w zakresie załatwienia sprawy przyznania lokalu mieszkalnego – socjalnego poprzez brak zawarcia ze skarżącym umowy najmu lokalu. Odwołując się do utrwalonego orzecznictwa NSA (postanowienie z 27 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 415/09, z 28 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 799/09, z 22 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 679/07; z 22 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 362/10, wyrok 3 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 855/10 wszystkie publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wyjaśnić należy, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.). Ustawa ta nie daje podstaw prawnych do załatwienia spraw przyznania lokali - zawarcia umowy najmu lokalu w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Kwestia zapewnienia lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu gminy należy, zgodnie z tą ustawą, do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 i 2) i gmina realizuje w tym zakresie zadania z zakresu administracji publicznej, jednak kwestie te, czyli zawarcie umowy najmu lokalu, są załatwiane w formie cywilnoprawnej. Zarówno oferta zawarcia umowy, jak i sama czynność zawarcia umowy najmu, stanowi czynność cywilnoprawną. W sprawie zasługuje na przypomnienie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (publ. ONSAiWSA 2008/6/90), w której NSA wyjaśnił, że postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę składa się z dwóch etapów. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy, bądź osobę upoważnioną, oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową. Następnie wniosek, jest rozpoznawany przez zarząd, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. W tym pierwszym etapie działanie organu ma charakter administracyjnoprawny, bowiem organ decyduje o tym, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb mieszkaniowych, z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Etap ten jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy. Drugi etap postępowania w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej, związany jest z podjęciem czynności cywilnoprawnych, zmierzających do zawarcia umowy najmu. Skoro przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność w zakresie zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego - socjalnego z mieszkaniowego zasobu gminy to należy uznać, w myśl przywoływanej wyżej uchwały NSA z 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08, że czynności dotyczące zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego nie są związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, nie mogą zatem stanowić rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2140/06, publ. LEX nr 339411). Czynności te mają charakter cywilnoprawny, zmierzają bowiem do nawiązania stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu. Jeżeli zawarcie umowy najmu lokalu przez gminę jest czynnością cywilnoprawną i nie należy do kognicji sądów administracyjnych, to wybór osoby, do której kieruje się oświadczenie woli o jej zawarciu, jako wyraz autonomii woli stron stosunków prawa cywilnego, należy również do sfery stosunków cywilnoprawnych (por. postanowienie NSA z 20 października 2009 r. sygn. akt I OZ 971/09; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 919/14, wszystkie publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle art. 58 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Niedopuszczalność z powodu braku właściwości sądu administracyjnego występuje m.in. wówczas, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności (bezczynności) nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego, wynikającej z art. 3 § 2 stawy p.p.s.a., tak jak w niniejszej sprawie. Odnośnie wniosku skarżącego zawartego w piśmie z dnia 8 maja 2016 r. o wydanie przez Sąd nakazu przetransportowania skarżącego z aresztu Śledczego w Bydgoszczy do Aresztu Śledczego we W. celem osobistego stawiennictwa na rozprawie wskazać należy, że ustawa p.p.s.a. nie daje sądowi administracyjnemu możliwości wydawania tego rodzaju nakazów. Jednocześnie skarżącemu wyjaśnić trzeba, że obecność stron na rozprawie przed tut. Sądem nie jest obowiązkowa. Co więcej sprawa z niniejszej skargi nie została rozpoznana na rozprawie ale na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym bez udziału stron postępowania, do czego upoważniają Sąd przepisy art. 119 i art. 120 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny– działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji postanowienia. Na marginesie Sąd wskazuje, ze skarga na bezczynność Prezydenta Wrocławia w sprawie wydania wykazów list osób ubiegających się o lokale mieszkalne, którym przyznano lokale mieszkalne w okresie od 2013 r. do 2016 r. została zarejestrowana pod sygn. akt IV SAB/Wr 143/16 i podlega odrębnemu rozpoznaniu.