IV SAB/Wr 143/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi P. H.-Ł. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie udostępnienia wykazów list osób ubiegających się o lokale mieszkalne i dalszych informacji dotyczących tych wniosków I. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania pkt 2 wniosku skarżącego P. H.-Ł. z dnia 18 października 2015 r. w zakresie udostępnienia danych dotyczących daty złożenia wniosków przez osoby ujęte na listach oraz terminu przyznania im lokali socjalnych w okresie od 2007 r. do października 2015 r.; II. w pozostałej części skargę oddala; III. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. w rozpatrzeniu wniosku skarżącego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskiem z dnia 8 października 2015 r. P. H. – Ł. (dalej wnioskodawca, strona lub skarżący) zwrócił się do Prezydenta W. o udzielenie informacji publicznej w zakresie 1) przybliżonego terminu przydziału lokalu socjalnego wnioskodawcy, który złożył pierwszy wniosek o lokal mieszkalny w 2007 r., 2) danych dotyczących daty złożenia wniosków przez osoby ujęte na listach oraz terminu przyznania im lokali socjalnych w okresie od 2007 r. do października 2015 r. Odnosząc się do złożonego wniosku o udzielenie informacji publicznej organ w piśmie z dnia 11 grudnia 2015 r. poinformował wnioskodawcę, że zgodnie z przepisami prawa miejscowego listy osób, z którymi zostaną zawarte umowy najmu lokali socjalnych podawane są do publicznej wiadomości na okres 30 dni od daty jej zatwierdzenia zarządzeniem Prezydenta W., celem możliwości zapoznania się z nim przez wszystkie zainteresowane osoby. Powyższa informacja umieszczona jest na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu oraz na stronie internetowej: http://bip.um.wroc.pl/. Jednocześnie wyjaśnił, że udostępnienie danych dotyczących daty złożenia wniosków przez osoby ujęte na listach oraz terminu przyznania im lokali socjalnych stanowią informację przetworzoną ponieważ ich przygotowanie wymaga przetworzenia posiadanych przez Wydział dokumentów w oparciu o kryteria przez stronę wskazane, a w takim przypadku zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie informacji publicznej uzyskanie informacji publicznej uzależnione jest od wykazania przez wnioskodawcę szczególnego interesu publicznego. Strona pismem z dnia 30 kwietnia 2016 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Prezydenta W. Skarżący wyjaśnił, że jego wniosek o przydział lokalu socjalnego (najem) został zarejestrowany w Urzędzie Miejskim W. w dniu 19 grudnia 2007 r. Wskazał, że każdego roku, począwszy od 2008 r. Urząd Miejski W. doręcza skarżącemu pisma o braku jego zakwalifikowania na listę osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu. Zarzucił, że od złożenia wniosku o najem lokalu minęło 9 lat, a osoba skarżącego nadal jest pomijana. Ponadto zażądał kilkakrotnie doręczenia list osób, którym Urząd Miejski przydzielił lokale mieszkalne, ale odmówiono mu doręczenia wskazanych list. W związku z powyższym skarżący zwrócił się do Sądu o zrewidowanie tej sytuacji i zobowiązanie Urzędu Miejskiego do doręczenia list oraz wydanie pozytywnej decyzji o przydziale lokalu socjalnego. W odpowiedzi na powyższą skargę Prezydent W. wniósł o jej odrzucenie. Odnośnie wniosku skarżącego o doręczenie list z nazwiskami wnioskodawców ubiegających się o lokale socjalne, skarżącego poinformowano (pismem z dnia 11 grudnia 2015 r.), że zgodnie z przepisami prawa miejscowego listy osób, z którymi zostaną zawarte umowy najmu lokali socjalnych podawane są do publicznej wiadomości na okres 30 dni od daty zatwierdzenia zarządzeniem Prezydenta Wrocławia, celem zapoznania się z nimi. W piśmie tym wyjaśniono także, że udostępnienie danych dotyczących daty złożenia wniosków przez osoby ujęte na listach oraz terminu przyznania im lokali stanowią informację przetworzoną, a w takim przypadku zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej uzyskanie informacji publicznej uzależnione jest od wskazania przez wnioskodawcę szczególnego interesu publicznego. Uzupełniając odpowiedź na skargę, w piśmie z dnia 16 sierpnia 2016 r. Prezydent W. stwierdził, że pismo z dnia 11 grudnia 2015 r., skierowane do skarżącego stanowiło udostępnienie informacji publicznej. Zatem bezczynność organu nie miała miejsca. Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wr 113/16 Sąd odrzucił – jako niedopuszczalną - skargę strony w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przydział lokalu socjalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że skuteczność wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r. poz. 782 – zwanej dalej u.d.i.p.), przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zatem zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie wyżej wymienionej ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Mimo, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w przywołanym przepisie, zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jest wcześniejsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności". Skoro ustawa nie przewiduje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia takiej informacji) to należy uznać, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05). Pomimo braku takiego wezwania skarga podlega zatem rozpoznaniu. Przepisy ustawy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, jednak w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, iż bezczynność ta ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62 - 63). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Z bezczynnością podmiotu obowiązanego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten milczy w sprawie wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej, tj. nie udostępnia żądanej informacji w ustawowym terminie (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji w sytuacji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p. (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, iż informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przy wykładni powołanego przepisu należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą wiadomość, dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. W taki sam sposób kwalifikowane są wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, publ.: LEX nr 78062, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/10, publ.: https://orzeczenia. nsa.gov.pl). Nie budzi wątpliwości, że wniosek skarżącego z dnia 18 października 2015 r. mieścił się w tak pojętej definicji. Sformułowane w nim żądanie dotyczyło bowiem kwestii związanej z gospodarowaniem lokalami wchodzącymi w skład zasobu mieszkaniowego miasta W. a tym samym do zakresu przedmiotowego wskazanego w art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Przepis art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, przy czym podmioty te muszą być w posiadaniu żądanej informacji. Organami władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. są organy samorządu terytorialnego, a więc organy gminy. W związku z tym Prezydenta W. należy zaliczyć do podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej następuje w terminie 14 dni (poza wyjątkami) na wniosek zainteresowanego i przybiera formę czynności materialno-technicznej (art. 13 i art. 15 u.d.i.p.). Termin 14 - dniowy załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o jakim mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. stanowi lex specialis w stosunku do art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, regulującego terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Dopiero niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 w/w ustawy, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia oznacza, że pozostaje on w bezczynności (tak: wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. I OSK 601/05). Merytoryczne rozważania dotyczące zasadności wniesionej skargi, należy jednakże poprzedzić rozstrzygnięciem istoty żądania udzielenia informacji publicznej, zgłoszonego przez skarżącego we wniosku z dnia 18 października 2015 r. Wniosek ten w pkt. 1 zawierał żądanie podania przybliżonego terminu przydziału lokalu socjalnego wnioskodawcy, który pierwszy złożył wniosek o przydział lokalu w 2007 r. Przyjęty przez organ tryb procedowania w odniesieniu do żądania objętego pkt. 1 wniosku ocenić należy jako prawidłowy. Ma rację organ, kiedy w piśmie informacyjnym z dnia 11 grudnia 2015 r. w sposób czytelny informuje wnioskodawcę o umiejscowieniu listy osób, z którymi zostaną zawarte umowy najmu lokali socjalnych na stronie BIP z jednoczesnym podaniem linku w tym zakresie. Przepis art.10 ust.1 u.d.i.p. wprowadza tzw. negatywną przesłankę wnioskowego trybu udzielania informacji publicznej. Oznacza to, że adresat wniosku zwolniony jest z obowiązku udostępnienia informacji , jeżeli została ona ujawniona w BIP lub centralnym repozytorium. W takim przypadku podmiot zobowiązany zawiadamia wnioskodawcę o braku stosowania trybu wnioskowego w związku z ujawnieniem żądanej informacji w BIP wraz z podaniem adresu internetowego, pod którym się ona znajduje. W związku z tym wskazanie podmiotowi żądającemu informacji publicznej strony BIP jako jej źródła informacji, gdy informacje zawarte w BIP odnoszą się bezpośrednio (wprost) do przedmiotu wniosku, a więc zawierają wszystkie dane istotne z punktu widzenia żądającego informacji, jest jednoznaczne z załatwieniem wniosku. W przypadku informacji udostępnionej w BIP podmiot zobowiązany nie ma obowiązku dokonywania wydruków z Biuletynu i przesłania żądającemu takich informacji. Z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie w odniesieniu do żądania informacji zawartej w pkt. 1 wniosku. Wobec tego pod adresem organu nie może być skutecznie wyartykułowany zarzut bezczynności, co obligowało Sąd do oddalenia skargi w tym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a, o czym orzeczono w punkcie II wyroku. Odnośnie żądania skarżącego określonego w pkt 2 wniosku z dnia 18 października 2015 r., dotyczącego udostępnienia danych dotyczących daty złożenia wniosków przez osoby ujęte na listach oraz terminu przyznania im lokali socjalnych w okresie od 2007 r. do października 2015 r. wyłania się kwestia zakwalifikowania tego żądania do informacji publicznej zwykłej bądź jej szczególnej formy, a mianowicie informacji przetworzonej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawodawca rozróżnia więc prawo do "uzyskania informacji publicznej" i prawo do uzyskania szczególnej formy informacji publicznej, jaką jest "informacja przetworzona", a więc taka, której udzielenie wymaga zebrania lub zsumowania informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. W myśl utrwalonego już orzecznictwa sądowoadministracyjnego, informacja przetworzona wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. W efekcie "przetworzenia" dochodzi do powstania nowego jakościowo dokumentu, nowej informacji, którą można określić mianem informacji źródłowej (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 września 2005 r., II SA/Kr 984/05 niepubl.). Podobnie w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2005 r., IV SAB/Wr 47/05 (niepubl.), stwierdzono, iż przetworzenie informacji jest zebraniem lub zsumowaniem, często na podstawie rożnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązanego czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. W przypadku informacji przetworzonej wprowadzony został wyjątek od zasady, że domagający się udostępnienia informacji nie musi wykazywać interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Oznacza to, że podmiot udzielający informacji przetworzonej winien wcześniej rozważyć, czy jej udostępnienie w zakresie określonym we wniosku jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego". W sprawie nie jest sporne, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. Tak twierdzi organ, a skarżący tego nie kwestionuje. Kwestia ta nie budzi również wątpliwości Sądu. Niewątpliwie, postawione przez skarżącego pytanie wymaga zestawienia różnych dokumentów, zebrania danych, sformułowania na tej podstawie odpowiedzi na zadane pytania, co czyni z niego informację przetworzoną. W toku postępowania skarżący nie wskazał, na czym polega szczególna istotność żądanej informacji dla interesu publicznego. Jednak należy zauważyć, że wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien jednak poinformować wnioskodawcę, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną, wobec czego jej udostępnienie jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca musi mieć bowiem realną możliwość uzyskania informacji, a co za tym idzie - możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Z przepisów u.d.i.p. wynika jednoznacznie, że wnioskodawca nie musi wykazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Natomiast podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, przetworzonej w przypadku wydania decyzji odmownej, musi wykazać brak istnienia przesłanki ustawowej wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy (zob. wyroki: WSA w Warszawie z 20 czerwca 2005 r., II SA/Wa 795/05, LEX nr 874232 oraz WSA we Wrocławiu z 25 stycznia 2006 r., IV SAB/Wr 40/05, LEX nr 887692). Chociaż nie wynika to wprost z u.d.i.p., to aby uniknąć zarzutu pozostawania w bezczynności, podmiot zobowiązany, informując wnioskodawcę o takim charakterze informacji winien ponadto wezwać go do wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego i wyznaczyć w tym celu odpowiedni termin. Takie działanie pozwoli organowi załatwić sprawę w wymaganym ustawą terminie – poprzez udzielenie informacji lub poprzez odmowę jej udzielenia. W omawianej sprawie, wprawdzie organ poinformował skarżącego w piśmie z dnia 11 grudnia 2015 r., że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej i że żądanie takiej informacji wymaga wykazania przez wnioskodawcę, w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednak organ nie wezwał do wykazania takiego interesu, nie wyznaczył stronie terminu do dokonania tej czynności, a następnie ani nie udzielił informacji, ani nie wydał decyzji odmownej. Brak podjęcia działań, zmierzających do zgodnego z przepisami załatwienia sprawy sprawia, że w sprawie należy mówić o bezczynności organu. W tej sytuacji Sąd zobowiązał Prezydenta W. do załatwienia pkt 2 wniosku skarżącego z dnia 18 października 2015 r. Orzekając o bezczynności Sąd, na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a., ma obowiązek stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas gdy organ ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszył obowiązki wynikające z przepisów prawa, przy czym nie chodzi tylko o przekroczenie terminu przewidzianego ustawowo do udzielenia informacji. W niniejszej sprawie nie sposób uznać, że organ celowo i w sposób zamierzony nie udzielił skarżącemu żądanych informacji. Prezydent odpowiadał na kolejne wnioski składane przez skarżącego, wyjaśnił też charakter informacji i potrzebę wykazania, że informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Uczynił to jednak w niewłaściwej formie. Sąd nie dopatrzył się więc przesłanek przemawiających za stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa, a co za tym idzie nie było podstaw do wymierzenia Prezydentowi grzywny w trybie art. 149 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezydent Wrocławia wezwie skarżącego - w pierwszej kolejności – do wykazania w jakim zakresie żądane przez niego informacje, mają szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego. W piśmie wzywającym należy zakreślić skarżącemu termin na udzielenie odpowiedzi. Po upływie zakreślonego terminu bądź udzieleniu odpowiedzi przez wnioskodawcę, organ podejmie kolejne czynności: udzieli informacji przetworzonej jeśli uzna wniosek za uzasadniony, a w przeciwnym razie wyda decyzję odmawiającą udzielenia informacji, jakiej żąda strona. Sposób załatwienia wniosku skarżącego z dnia 18 października 2015 r. będzie więc uzależniony od treści udzielonej odpowiedzi przez skarżącego (bądź jej braku) oraz od jej oceny przez organ. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 119 i art. 120 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 3 wyroku.