IV SAB/Wr 1228/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi P. P. na bezczynność Prezesa Zarządu Zakładu Usług Komunalnych i Transportu Publicznego Spółka z o.o. w Chocianowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 3 października 2024 r. I. stwierdza, że Prezes Zarządu Zakładu Usług Komunalnych i Transportu Publicznego Spółka z o.o. w Chocianowie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 3 października 2024 r., która to bezczynność nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa; II. zobowiązuje Prezesa Zarządu Zakładu Usług Komunalnych i Transportu Publicznego Spółka z o.o. w Chocianowie do rozpoznania wniosku, o którym mowa w punkcie I wyroku, w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. zasądza od Prezesa Zarządu Zakładu Usług Komunalnych i Transportu Publicznego Spółka z o.o. w Chocianowie na rzecz skarżącego P. P. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 3 października 2024 r., złożonym w trybie dostępu do informacji publicznej, P. P. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) wystąpił do Z. spółki z o.o. w C. (dalej: Z. sp. z o.o.) o udostępnienie informacji w zakresie: 1. wynagrodzenia miesięcznego brutto T. G. z tytułu pełnienia funkcji członka rady nadzorczej Z. sp. z o.o.; 2. daty powołania T. G. na członka rady nadzorczej Z. sp. z o.o. W treści wniosku zaznaczono, że wnioskodawca wnosi o przesłanie wnioskowanej informacji publicznej na wskazany przez niego adres e-mail. W piśmie z dnia 15 października 2024 r. Prezes Zarządu Z. sp. z o.o. poinformował wnioskodawcę o zakwalifikowaniu żądania wniosku jako odnoszącego się do informacji publicznej przetworzonej i na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.) wezwał wnioskodawcę do wykazania – w terminie 14 dni – powodów dla których udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem pozostawienia wniosku bez odpowiedzi. Ustosunkowując się do tego pisma organu wnioskodawca w wiadomości e-mailowej przesłał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1938/10, podkreślając, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania będzie stanowić naruszenie prawa. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucając organowi bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 3 października 2024 r. wskazał na naruszenie: - art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie; - art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowiek i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r., zmienionej protokołami 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej protokołem 2, w zakresie, w jakim z Konwencji wynika, że każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez jej niezastosowanie; - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do uzyskiwania informacji oraz dostępu do dokumentów, przez jego niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji; - art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że informacja przetworzona podlega udostępnieniu w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że brak wykazania szczególnie uzasadnionego interesu jest brakiem formalnym, a jego nieuzupełnienie uzasadnia pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Skarżący wniósł o: zobowiązanie organu do załatwienia wniosku bez zbędnej zwłoki, najpóźniej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania; rozpoznanie sprawy poza kolejnością; doręczanie pism ePUAP-em. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o oddalenie skargi podniósł, że skarżący nie dopełnił obowiązku wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego wnioskowej informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r poz. 935; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zakresem kontroli sądu administracyjnego poddane jest także postępowanie organu w zakresie realizacji prawa dostępu do informacji publicznej albowiem zgodnie z art. 21 u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że: 1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi; 2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Rozpatrując skargę w zakresu bezczynności organu administracji publicznej na wniosek zainteresowanego sąd obowiązany jest ocenić, czy istniał ustawowy obowiązek tego organu do rozpoznania wniosku strony oraz czy organ wywiązał się ze swojej powinności w przewidzianym prawie terminie i formie. Na tle informacji publicznej obszar badania tych zagadnień wymaga zatem ustalenia, czy podmiot będący adresatem wniosku jest ustawowo zobowiązany do takich działań, po drugie czy treść wniosku odnosi się do informacji publicznej, a w przypadku pozytywnej odpowiedzi na te kwestie, czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez ustawę. Zachowując opisaną kolejność rozważanych zagadnień odnotowania wymaga, co nie jest z resztą między stronami sporne, że adresat wniosku jest podmiotem wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., na którym ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z brzmieniem tej normy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z akt sprawy wynika, że Z. sp. z o.o. jest podmiotem, o którym mowa w tym zapisie. Przedłożony Sądowi odpis z Krajowego Rejestru Sądowego dowodzi, że wyłącznym udziałowcem tej spółki jest Gmina Chocianów. W opinii Sądu objęte wnioskiem skarżącego informacje, dotyczące wynagrodzenia członka rady nadzorczej i daty jego powołania na stanowisko, stanowią niewątpliwie informację publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przy wykładni powołanego zapisu należy mieć na uwadze, że prawo dostępu do informacji publicznej ma umocowanie konstytucyjne o charterze prawa do wolności i prawa politycznego. Zgodnie art. 61 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust.1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust.3). Z przywołanych regulacji wynika, że prawo do informacji publicznej winno być pojmowane niezwykle szeroko, a ograniczenie dostępu traktowane jako wyjątek od zasady udostępniania. Zgodnie z utrwalonym w tym względzie orzecznictwem sądów administracyjnych, przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowią zatem dokumenty bezpośrednio wytworzone przez organ oraz niepochodzące wprost od organu, lecz wykorzystywane przy realizacji przewidzianych prawem zadań (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2904/12, dnia 11 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1060/05, z dnia 16 marca 2009r., sygn. akt I OSK 1277/08, ONSAiWSA 2010 nr 5 poz. 91, z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 852/09, z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1643/09, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Uszczegółowienie informacji mającej charakter informacji publicznej określa art. 6 u.d.i.p., zawierający otwarty katalog. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d i lit. e u.d.i.p. informacją publiczną są informacje o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c oraz o pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach, natomiast według lit. e taki walor mają informacje o dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów kodeksu spółek handlowych oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat. Nie ulega zatem wątpliwości, że kwoty wynagrodzenia wypłacanego przez organ członkowi rady nadzorczej oraz informacje o jego powołaniu mają charakter informacji publicznej. Te ostatnie mieszczą się bowiem w zakresie przedmiotowym art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. stanowiącym, że informacja organach i osobach sprawujących funkcje i ich kompetencjach w podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi informację publiczną. Co wymaga w tym miejscu odnotowania, podmiot zobowiązany nie kwestionował tego, że żądanie wniosku dotyczy informacji publicznej. Uznał natomiast, że informacja publiczna której udostępnienia domaga się skarżący ma charakter informacji publicznej przetworzonej, co w ocenie organu, obligowało wnioskodawcę do wykazania przesłanki szczególnej istotności wnioskowanej informacji publicznej dla interesu publicznego w myśl wymogu z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Pomijając w tym miejscu samą ocenę zasadności zakwalifikowania przez organ wniosku z dnia 3 października 2024 r. jako dotyczącego informacji publicznej przetworzonej, trzeba przede wszystkim zwrócić uwagę na wadliwość zastosowanego przez organ w wezwaniu z dnia 15 października 2024 r. rygoru na w sytuacji niewykazania przez stronę przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Rację ma skarżący podnosząc, że niewykonanie wezwania do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego nie stanowi braku formalnego wniosku i nie uprawnia do jego pozostawienia bez rozpoznania. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że brak wykazania przez podmiot zainteresowany uzyskaniem informacji publicznej przetworzonej przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), nie może być traktowane jako brak formalny podania inicjującego postępowanie administracyjne i w konsekwencji niedopuszczalne jest w takim wypadku zastosowanie sankcji pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 maja 2012r., sygn. akt IV SAB/Wr 12/12, dostępny w CBOSA). Należy dostrzec, że zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie przepisów u.d.i.p. Brak reakcji wnioskodawcy na wezwanie organu do wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., może mieć natomiast znaczenie dla oceny dopuszczalnego zakresu udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, a zatem dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym bierność wnioskodawcy we wskazaniu okoliczności, które potwierdziłyby istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu takiej informacji, może być uzasadnioną podstawą do wykazania przez organ braku takiego interesu tylko w drodze decyzji (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 1408/22). Jak tymczasem wynika z akt sprawy, na dzień wniesienia skargi sprawa z wniosku skarżącego nie została zakończona wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej z uwagi na niewykazanie przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Powyższe oznacza, że na dzień wniesienia skargi organ pozostaje w bezczynności albowiem nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej ani też nie udostępnił stronie żądanej informacji publicznej w terminie przewidzianym w ustawie (art. 13 ust 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Wobec tego konieczne stało się stwierdzenie bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wniosku strony z dnia 3 października 2024 r. oraz zobowiązanie go do rozpoznania ww. wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd był zobowiązany do oceny, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie odnotowania wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. Wadliwość postępowania organu wynikała z błędnej wykładni obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, a okoliczność ta nie może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie zobowiązany do uwzględnienia zaleceń i oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w treści rozważań. Dokonując tych czynności organ będzie obligowany dokonać oceny, czy istotnie wniosek skarżącego stanowi informację przetworzoną, czy też jest to informacja prosta umożliwiająca zastosowanie czynności materialno technicznej. Jakkolwiek pojęcie informacji przetworzonej nie jest przez ustawę zdefiniowane, to szeroko omawia i przybliża je orzecznictwo sądów administracyjnych zapadłe na gruncie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., którego analiza winna stanowić podstawę przeprowadzenia zalecanych czynności. W tym jednak miejscu zaznaczyć trzeba, że dwa proste, nie wymagające szczególnych analiz pytania, nie stanową wielości pytań i nie mogą być kwalifikowane jako informacja przetworzona. W uzupełnieniu dotychczasowych rozważań konieczna jest jeszcze uwaga odnosząca się do powoływanej przez organ potrzeby ochrony prywatności osób fizycznych. Okoliczność ta nie mieści się jednak w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowiąc odrębną podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej – art. 5 ust. 2 u.d.i.p., przy czym wymaga to oceny, czy osoba, do której się odnosi pełni funkcję publiczną, lub ma związek z pełnieniem tych funkcji. Ustalenie, że podmiot, do którego odnosi się wniosek nie mieści się w opisanym zakresie nakłada na organ obowiązek udostępnienia żądanej informacji. Uznając, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, oraz § 1a p.p.s.a., orze\kł jak w sentencji zobowiązując organ do rozpoznania wniosku strony z dnia 3 października 2024 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.