IV SAB/Wr 1243/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi V. Z. na przewlekle prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt stały I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że Wojewoda D. w sposób przewlekły prowadził postępowanie, o którym mowa w punkcie I wyroku, a przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 16 sierpnia 2021 r. V. Z. (dalej: strona, skarżąca) wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda) postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt stały na terytorium RP. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że strona wystąpiła ze wspomnianym wnioskiem w maju 2021 r. Od tego czasu minęło 5 miesięcy i pomimo zgromadzenia całego materiału dowodowego strona nie uzyskała rozstrzygnięcia. Wobec tego skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 12 § 1 i art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.). Wskazując na powyższe strona wystąpiła o: 1. zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie; 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania; 4. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 5. w przypadku niezakończenia postępowania administracyjnego do dnia wydania wyroku, o przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w kwocie 1.500 zł W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając zapewnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków, jakie cudzoziemcy składają do Wojewody, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w warunkach problemów kadrowych związanych z niedoborem pracowników. Zwrócił uwagę na olbrzymią ilość wniosków pobytowych, jakie cudzoziemcy wnieśli do Wojewody na przestrzeni lat 2018-2020. Podkreślił, że przy tak olbrzymiej ilości wniosków oczywistym jest, że może, oraz, że niestety dochodzi do opóźnień w prowadzonych postępowaniach, mimo że organ podejmuje różnorodne działania, aby zminimalizować powstałe opóźnienia. Wojewoda wyraził nadto przekonanie, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, co organ uzasadniał stopniem obciążenia sprawami inspektora prowadzącego daną sprawę oraz faktem, że wnioski są rozpoznawane według kolejności ich wpływu. Zwrócił uwagę, że "rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. W ramach przedstawionej w odpowiedzi na skargę argumentacji organ nawiązał m. in. do wyroków – WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2018 r. (sygn. akt II SAB/Kr 47/18) i WSA w Poznaniu z dnia 15 maja 2019 r. (sygn. akt III SAB/Po 12/19),w których zwrócono uwagę na obiektywne trudności organu w załatwieniu sprawy, takie jak – trudna sytuacja kadrowa, znaczna ilość postępowań administracyjnych, duża ilość spraw przypadających na jednego pracownika. Zdaniem Wojewody, stanowisko Sądu wyrażone w tych wyrokach zachowuje aktualność w rozpatrywanej sprawie, co uzasadnia wniosek o braku podstaw do stwierdzenia bezczynności o charakterze kwalifikowanym. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 235 ze zm., dalej: p.p.s.a.), nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasadom efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie. Definicję przewlekłości postępowania administracyjnego ustawodawca zawarł w treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiąc, że postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie postępowanie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m. in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie (w terminach wynikających z art. 35 k.p.a.), a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Niewątpliwie, stwierdzenie przewlekłości postępowania uzależnione będzie od konkretnych okoliczności jednostkowej sprawy. W podobnym kierunku cechę przewlekłości postępowania postrzega orzecznictwo sądowe, w którym akcentuje się, że postępowanie przewlekłe to takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej, zainicjowanej przez stronę. Wniosek skarżącej wpłynął do D. Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu 18 maja 2021 r. Pierwszą czynność procesową w sprawie Wojewoda podjął 10 sierpnia 2021 r., kiedy to organ zwrócił się do odpowiednich służb mundurowych na podstawie art. 207 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach. Tego samego dnia wezwano stronę do osobistego stawiennictwa w D. Urzędzie Wojewódzkim oraz do złożenia brakującej dokumentacji. Następnie, w związku z wniesionym przez stronę ponagleniem, przekazano je organowi wyższego stopnia. Miało to miejsce 26 sierpnia 2021 r. W dniu 21 października 2021 r. organ ponownie wezwał stronę do złożenia dokumentów, zaś 9 lutego 2022 r. zakończył postępowanie decyzją o udzieleniu pozwolenia na pobyt stały. Przedstawiona charakterystyka przebiegu postępowania w sprawie uzasadnia zawarty w skardze zarzut dotyczący przewlekłości postępowania, które na skutek opieszałych działań organu trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej nie tylko nie zakończył więc postępowania w terminach wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., ale - co szczególnie należy zaakcentować - w czasie ustawowo zakreślonym na zakończenie postępowania administracyjnego, nawet nie podjął żadnej czynności procesowej, która zmierzałaby do rozpoznania wniosku. Wbrew obowiązkowi z art. 36 k.p.a., po upływie terminów z art. 35 § 3 k.p.a., organ nie powiadomił strony o przyczynach niezałatwienia sprawy, i nie wyznaczył przewidzianego terminu na zakończenie postępowania. Termin ten wskazano bowiem dopiero w wezwaniu o dokumenty z 21 października 2021 . (wówczas zresztą oznaczono datę zakończenia postępowania na 21 października 2022 r., a zatem dzień przypadający po roku od daty sporządzenia wspomnianego pisma). Od wpływu wniosku do zakończenia postępowania prowadzonego przez Wojewodę minęło około 9 miesięcy. Znacznie przekroczono zatem ustawowe terminy załatwienia sprawy administracyjnej. Jednocześnie okoliczności sprawy nie uzasadniały podejmowania czynności procesowych przy takich odstępach czasowych, które były udziałem organu. Konsekwencją scharakteryzowanego sposobu prowadzenia postępowania przez ten organ jest niewątpliwie naruszenie przez Wojewodę D. przepisów art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzania postępowanie z wniosku strony, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) orzeczono jak w punkcie II sentencji wyroku. Biorąc natomiast pod uwagę czas trwania postępowania oraz sposób procedowania i częstotliwość czynności podejmowanych przez organ Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Rażąca przewlekłość dotyczy przypadków obejmujących oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W rozpoznawanej sprawie wniosek strony został załatwiony i nastąpiło to w czasie około 9 miesięcy od zainicjowania postępowania. Jednocześnie, choć niewątpliwie uchybiono ustawowym terminom załatwienia sprawy administracyjnej, to jednak w toku całego postępowania Wojewoda podejmował czynności procesowe zmierzające do jej zakończenia i były to czynności znajdujące uzasadnienie w specyfice postępowania o zezwolenie na udzielenie pobytu stałego na terytorium RP. Wobec tego nie ma dostatecznych podstaw, by w rozpoznawanej sprawie przyjąć, że przewlekłość ma charakter rażący. Wobec zakończenia postępowania prowadzonego przez Wojewodę, umorzono postępowanie w zakresie żądania zobowiązana organu do wydania decyzji, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (punkt I sentencji wyroku). Mając natomiast na uwadze, że żądanie skargi dotyczyło także przyznania stronie sumy pieniężnej Sąd, w punkcie III sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił dalej idącą skargę. W ocenie Sądu bowiem sposób prowadzenia sprawy przez Wojewodę, w tym w szczególności fakt jej załatwienia przed wydaniem wyroku oraz skala odstępów czasowych pomiędzy poszczególnymi czynnościami, uzasadniają przyjęcie, że dyscyplinujący cel postępowania został osiągnięty, natomiast organ nie procedował w taki sposób i w tak długim czasie, który mógłby skutkować szczególnymi dolegliwościami dla strony. Zważywszy więc, że zgodnie z art. 145a § 3 p.p.s.a. przyznanie sumy pieniężnej pozostawione zostało uznaniu Sądu, brak było podstaw dla pozytywnego rozstrzygnięcia o żądaniu strony w tym zakresie. O kosztach postępowania (punkt IV wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną sumę składa się uiszczona przez stronę opłata od skargi oraz taryfowe wynagrodzenia jej pełnomocnika, wraz z równowartością opłaty skarbowej od udzielonego w sprawie pełnomocnictwa.