IV SAB/Wr 1278/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi: A. V. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w sprawie, która ma charakter rażącego naruszenia prawa; II. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.200 (słownie: tysiąc dwieście) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Pismem z dnia 3 września 2021 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 8 września 2021 r.) skarżący A. V. wniósł skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie z wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że czas trwania postępowania w sprawie narusza kodeksowe terminy załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym prowadząc do naruszenia art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), co czyni uzasadnionym zarzut bezczynności Wojewody Dolnośląskiego w sprawie. Oprócz naruszenia art. 35 p.p.s.a. strona zarzuciła naruszenie art. 8 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. i art. 37 § 5 k.p.a. Wskazała, że w dniu 23 listopada 2019 r. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Do dnia wniesienia skargi nie otrzymała decyzji, ani informacji o sprawie. W tym, o nadanym numerze, terminie załatwienia, czy okolicznościach, które mogą klasyfikować sprawę jako szczególnie skomplikowaną. Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie bezczynności Wojewody Dolnośląskiego w sprawie; 2) zobowiązanie tego organu do niezwłocznego załatwienia sprawy, nie później niż w terminie14 dni; 3) stwierdzenie przez Sąd prawa wnioskodawcy do otrzymania zezwolenia na pobyt czasowy; 4) nałożenie na organ grzywny; 5) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej "zadośćuczynienia" w kwocie 8.000 zł; 6) zwrot kosztów sądowych wywołanych wniesieniem skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Zapewnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków, jakie cudzoziemcy składają do Wojewody Dolnośląskiego, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w warunkach problemów kadrowych związanych z niedoborem pracowników. Zwrócił uwagę na olbrzymią ilość wniosków pobytowych, jakie cudzoziemcy wnieśli do Wojewody Dolnośląskiego na przestrzeni lat 2018-2020. Podkreślił, że przy tak olbrzymiej ilości wniosków oczywistym jest, że może, oraz, że niestety dochodzi do opóźnień w prowadzonych postępowaniach, mimo że organ podejmuje różnorodne działania, aby zminimalizować powstałe opóźnienia. Wojewoda Dolnośląski wyraził nadto przekonanie, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, co organ uzasadniał stopniem obciążenia sprawami inspektora prowadzącego daną sprawę oraz faktem, że wnioski są rozpoznawane według kolejności ich wpływu. Zwrócił uwagę, że "rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. W ramach przedstawionej w odpowiedzi na skargę argumentacji organ nawiązał m. in. do wyroków – WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2018 r. (sygn. akt II SAB/Kr 47/18) i WSA w Poznaniu z dnia 15 maja 2019 r. (sygn. akt III SAB/Po 12/19),w których zwrócono uwagę na obiektywne trudności organu w załatwieniu sprawy, takie jak – trudna sytuacja kadrowa, znaczna ilość postępowań administracyjnych, duża ilość spraw przypadających na jednego pracownika. Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego, stanowisko Sądu wyrażone w tych wyrokach zachowuje aktualność w rozpatrywanej sprawie, co uzasadnia wniosek o braku podstaw do stwierdzenia bezczynności o charakterze kwalifikowanym. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda Dolnośląski zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia bezczynności (przewlekłości) w postępowaniu, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasadom efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Pojęcie bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem, stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia bezczynności należy sięgnąć także do piśmiennictwa i judykatury. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na bazie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź też takich, które są możliwe do ustalenia na podstawie danych, jakimi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Należy uzupełniająco wskazać, że w sytuacji, gdy zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nie zwalnia to jednak Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi - przewidzianych w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a. - tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charakteru (rażącego/nierażącego), a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 28/18, LEX nr 2510794). W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do uzna-nia, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ administracji publicznej dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Jak wynika z tych akt, wniosek strony wpłynął do organu w dniu 27 listopada 2019 r. Organ administracji publicznej nie tylko nie zakończył postępowania w terminach wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., ale - co szczególnie należy zaakcentować - w czasie ustawowo zakreślonym na zakończenie postępowania administracyjnego, nawet nie podjął żadnej czynności procesowej, która zmierzałaby do rozpoznania wniosku. Wbrew obowiązkowi z art. 36 k.p.a., po upływie terminów z art. 35 § 3 k.p.a., organ nie powiadomił strony o przyczynach niezałatwienia sprawy, nie wyznaczył przewidzianego terminu na zakończenie postępowania, ani nie poinformował o prawie do wniesienia ponaglenia (można także zauważyć, że po myśli art. 36 § 2 k.p.a. wspomniany obowiązek spoczywa na organie także w przypadku, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy następuje z przyczyn niezależnych od organu). Pierwsze czynności procesowe ukierunkowane na załatwienie sprawy Wojewoda Dolnośląski podjął dopiero na skutek skargi, jaką za pośrednictwem tego organu strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność w postępowaniu wszczętym wnioskiem strony. Jak wynika z akt sprawy, wspomniana skarga wpłynęła do organu w dniu 8 września 2021 r. Trwającą dotąd bezczynność organu Wojewoda Dolnośląski przerwał w dniu 24 września 2021 r. wdrażając procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35) oraz wzywając stronę na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 1, ust. 1a i 1b oraz ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez przedłożenie – w terminie 7 dni – kompletnie wypełnionego i czytelnie podpisanego imieniem i nazwiskiem przez podmiot powierzający wykonywanie pracy załącznika nr 1, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W istocie, te pierwsze czynności procesowe organu zostały podjęte dopiero po około dwudziestu miesiącach od wpływu wniosku. W tych wyliczeniach Sąd uwzględnił okres czasowego wstrzymania biegu terminów w postępowaniach administracyjnych z powodu COVID-19. Z akt sprawy nie wynika, by poza wspomnianymi czynnościami organ podejmował inne czynności procesowe. W szczególności, by wzywał stronę o dodatkową dokumentację, czy też, by wydał decyzję w sprawie, czy też w inny (formalny) sposób zakończył postępowanie w sprawie. Wskazana okoliczność uzasadnia stanowisko, że poza wymienionymi wyżej czynnościami jakie Wojewoda Dolnośląski podjął w dniu 24 września 2021 r., organ ten nadal pozostaje w bezczynności, nie prowadząc w istocie postępowania, ani nie kończąc go w formach prawem przewidzianych. Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do oczywistego i rażącego naruszenia przepisu art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. W świetle zaistniałych okoliczności, Sąd stwierdził bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu złożonego przez stronę wniosku, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. W sprawie Sąd uwzględnił okoliczność czasowego wstrzymania biegu terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych z powodu Covid-19. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd w tym samym punkcie sentencji wyroku uznał, że stwierdzona bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie trzydziestu dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt II sentencji wyroku). W ocenie Sądu, termin zobowiązania organu, jaki wskazywała strona skarżąca w skardze był terminem zbyt krótkim. Na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał natomiast stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.200 zł (punkt III sentencji wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej kwoty wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także utrwalona w Sądzie praktyka określania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi zaś uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Zdaniem Sądu, żądana przez stronę kwota w realiach rozpoznawanej sprawy jest wygórowana, a adekwatną będzie tu kwota przyznana w wyroku. Wysokość tej kwoty Sąd miarkował stosownie do okresu stanu bezczynności. W nawiązaniu do argumentacji skargi w tym zakresie należy wyjaśnić, że suma pieniężna nie stanowi odszkodowania w rozumieniu cywilistycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 490/17, CBOSA). Mając na uwadze, że żądanie skargi dotyczyło przyznania stronie sumy pieniężnej w kwocie wyższej aniżeli suma przyznana przez Sąd, w pkt IV sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił dalej idącą skargę. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie IV sentencji wyroku odnosi się także do zawartego w skardze żądania wymierzenia organowi grzywny, które to żądanie Sąd oddalił. Wymaga wyjaśnienia, że celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ, ale również represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę (w przywołanych przepisach użyto słowa "może"), czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Zarówno więc wymierzenie grzywny czy przyznanie sumy pieniężnej - nie jest obligatoryjne (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 listopada 2019 r., III SAB/Gd 58/19; wyroki WSA w Białymstoku: z dnia 5 października 2019 r., II SAB/Bk 75/19, z dnia 11 października 2018 r., II SAB/Bk 97/18). W ocenie Sądu, przyznana stronie od organu suma pieniężna stanowić będzie w danych okolicznościach faktycznych dostateczny środek prewencyjno-represyjny. Stąd, Sąd oddalił żądanie strony dotyczące wymierzenia organowi grzywny. O kosztach postępowania (punkt V wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.