IV SAB/Wr 13/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędziowie : Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant : Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w B. na bezczynność Starosty B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę B. do rozpoznania wniosku [...] sp. z o.o. w B. z dnia 29 maja 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. Sąd stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. Zasądza od Starosty B. na rzecz strony skarżącej – [...] sp. z o.o. w B. kwotę 440 ( słownie: czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Starosty Bolesławieckiego w sprawie wszczętej wnioskiem Prezesa Zarządu [...] Sp. z o.o. w B., zwanego dalej skarżącym, z dnia 29.05.2012 r., którym powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej zwrócił się on do D.K. - Członka Zarządu Powiatu B. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie kopii metryczek przesłanych do Powiatu B. przez Ministerstwo Edukacji Narodowej, dotyczących podziału części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010, 2011 i 2012. W odpowiedzi, pismem z dnia 29.06.2012 r., D. K. - Członek Zarządu Powiatu B. poinformował wnioskodawcę, że dane na temat wysokości części oświatowej subwencji ogólnej oraz jej podziału zawarte są w uchwale budżetowej powiatu przyjmowanej w każdym roku i zamieszczanej na stronie internetowej Powiatu B. W piśmie tym podano również, że ostateczna kwota części oświatowej subwencji ogólnej dla powiatu na dany rok budżetowy wyliczana jest na podstawie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego oraz danych statystycznych dotyczących liczby uczniów, liczby etatów nauczycieli wykazanych w Systemie Informacji Oświatowej. Niezależnie od powyższego w w/w piśmie podano, że przekazuje się informację dotyczącą finansowania zadań oświatowych i edukacyjnych zawartych w następujących uchwałach: 1) Uchwale Nr XII/79/11 Rady Powiatu B.z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie budżetu powiatu na rok 2012, 2) Uchwale Nr III/31/11 Rady Powiatu B. z dnia 20 stycznia 2011 r. w sprawie budżetu powiatu na rok 2011, 3) Uchwale Nr XXXIII/173/09 Rady Powiatu B. z dnia 17 grudnia 2009 r. w sprawie budżetu powiatu na rok 2010. Po otrzymaniu powyższej odpowiedzi, w piśmie z dnia 04.07.2012 r. skierowanym także do tego samego członka Zarządu Powiatu B. Prezes skarżącej Spółki podał, że zwracał się z prośbą o udostępnienie konkretnego dokumentu w postaci kopii metryczek przekazanych przez Ministerstwo Edukacji Narodowej dotyczących podziału części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010, 2011 i 2012. Ponadto poinformował, że wymienione w piśmie z dnia 29.06.2012 r. uchwały Rady Powiatu są mu znane, gdyż ich treść jest opublikowana na stronach internetowych Powiatu. Wyjaśnił, że dokument będący przedmiotem wniosku zawiera takie dane jak dokładne ilości uczniów w poszczególnych kategoriach, a także łączną kwotę dotacji wynikającą z określonej wagi subwencyjnej. Przede wszystkim umożliwia obliczenie stawki bazowej subwencji przypadającej dla samorządu. W prawym górnym rogu metryczki zawarty jest standard finansowy A, a pod nim wskaźnik korygujący dla danej jednostki samorządu. Po przemnożeniu jednego przez drugi otrzymuje się dokładną wielkość środków naliczanych przez MEN z budżetu państwa dla Powiatu B. na "zwykłego" ucznia. Rozporządzenie subwencyjne, poza wagami dla trzech zadań szkolnych SOA, zawiera również wiele innych wag (P1-P27). Podał, że Spółka jako organ prowadzący szkoły i poradnię psychologiczną otrzymuje liczne zapytania od rodziców dzieci objętych opieką poradni oraz uczniów i rodziców szkół o dane i wskaźniki zawarte w metryczce w związku z czym, powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, ponownie zwrócił się o udostępnienie żądanej informacji publicznej poprzez przesłanie kopii metryczek przekazanych przez Ministerstwo Edukacji Narodowej dotyczących podziału części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010, 2011 i 2012. Ponadto dodał, że jeżeli nie ma możliwości ujawnienia treści danych zawartych w metryczkach, wnosi o szczegółowe uzasadnienie odmowy ze wskazaniem podstawy prawnej. W odpowiedzi pismem z dnia 27.07.2012 r. skierowanym do Prezesa skarżącej Spółki ten sam Członek Zarządu Powiatu B. podał, że wniosek nie może być rozpatrzony, gdyż nie dotyczy informacji publicznej. Wyjaśnił, że kwestie dotyczące wysokości subwencji oświatowych są regulowane normami powszechnie obowiązującymi, a nie dokumentami urzędowymi. Sposób ustalania subwencji oświatowej nie należy do Powiatu B. Zgodnie bowiem z art. 27 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (j.t. Dz. U. z 2010 r., Nr 80, poz. 526 ze zm.) wielkość części oświatowej subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego określa corocznie ustawa budżetowa. Natomiast sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem w szczególności typów i rodzajów szkół i placówek prowadzonych przez te jednostki, stopni awansu zawodowego nauczycieli oraz liczby uczniów w tych szkołach i placówkach, jest uregulowany w aktach wykonawczych w stosunku do cyt. ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego: 1) rozporządzeniu MEN z dnia 22 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 r. (Dz. U. z 2009 r., Nr 222, poz. 1756), 2) rozporządzeniu MEN z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 249, poz. 1659), 3) rozporządzeniu MEN z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 r. (Dz. U. z 2010 r., Nr 288, poz. 1693). W dalszej części pisma powołano uchwały Rady Powiatu Bolesławieckiego w sprawie budżetu powiatu na rok: 2010, 2011 i 2012. Ponadto poinformowano, że wykorzystanie środków stanowiących subwencję oświatową opisane jest w sprawozdaniach z wykonania budżetu Powiatu B. z każdego roku – odpowiednio w: 1) Sprawozdaniu z wykonania budżetu powiatu za 2009 r., Załącznik Nr 1 do Uchwały Zarządu Powiatu Nr 254/10 z dnia 15 marca 2010 r. w sprawie przyjęcia sprawozdania z wykonania budżetu powiatu za 2009 rok oraz sprawozdania Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w B. z wykonania planu finansowego za 2009 rok, 2) Sprawozdaniu z wykonania budżetu powiatu za 2010 r., Załącznik Nr 1 do Uchwały Zarządu Powiatu Nr 23/11 z dnia 28 marca 2011 r. w sprawie przyjęcia sprawozdania z wykonania budżetu powiatu za 2010 rok, informacji o stanie mienia powiatu bolesławieckiego za 2010 r. oraz sprawozdania Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w B. z wykonania planu finansowego za 2010 rok, 3) Sprawozdaniu z wykonania budżetu powiatu za 2011 r., Załącznik Nr 1 do Uchwały Zarządu Powiatu Nr 111/12 z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie przyjęcia sprawozdania z wykonania budżetu powiatu za 2011 rok, przebiegu wykonania wieloletniej prognozy finansowej za 2011 rok, informacji o stanie mienia powiatu bolesławieckiego za 2011 r. oraz sprawozdania Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w B. z wykonania planu finansowego za 2011 rok. W piśmie tym podano również, że materiał, o którego przekazanie zwraca się skarżący, czyli tzw. "metryczka," nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i nie został sporządzony przez Powiat Bolesławiecki i jego organy. Kolejnym pismem z dnia 30.07.2012 r. skierowanym do tego samego Członka Zarządu Powiatu B. Prezes skarżącej Spółki zarzucił wybiórcze stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej twierdząc, że informacje zawarte w metryczkach mają charakter informacji publicznej w związku z czym udostępnienie ich jest w pełni uzasadnione. Podnosząc zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP, ponownie zwrócił się o udostępnienie informacji zawartych w metryczkach. W odpowiedzi pismem z dnia 09.08.2012 r. S. C. - Wicestarosta B. podał, że w odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia 30.07.2012 r. wyjaśnia, że informacja w zakresie wnioskowanym przez skarżącego została udzielona w piśmie z dnia 29.06.2012 r. i kończy dopuszczone prawem możliwości działania organów administracji publicznej w przedmiotowym zakresie. Po uzyskaniu odpowiedzi powyższej treści Prezes skarżącej Spółki, powołując się na art. 227 k.p.a. złożył skargę do Wojewody Dolnośląskiego na działanie członka Zarządu Powiatu B. D. K. oraz podległego mu Naczelnika Wydziału Edukacji, Kultury, Kultury Fizycznej i Sportu w przedmiocie odmowy udostępnienia kopii tzw. "metryczki" określającej kwotę dotacji oświatowej przypadającej na jednego słuchacza szkoły niepublicznej wraz z odpowiednią "wagą" oraz niezałatwienie sprawy w formie zaskarżalnej decyzji. Odpowiadając na w/w pismo Wojewoda Dolnośląski pouczył skarżącego o przysługującym prawie złożenia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu w zakresie udzielenia żądanej informacji publicznej w formie przekazania kopii przedmiotowych "metryczek". Po uzyskaniu powyższej odpowiedzi skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Starostwa Powiatowego w B. w zakresie udostępniania informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej w postaci metryczki oraz obciążenia organu kosztami postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że metryczka, o której udostępnienie zwracał się do Starostwa Powiatowego w B., dotyczy subwencji oświatowych. Podał, że metryczka jest udostępniana przez jednostki oświatowe oraz zarzucił naruszenie art. 1 i 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę działający w zastępstwie Starosty B. Członek Zarządu Powiatu – D. K. wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Zwrócił uwagę, że osobą, do której zwracał się Prezes skarżącej Spółki w pismach z dnia 29.05.2012 r., 04.07.2012 r. i 30.07.2012 r. jest D. K. - Członek Zarządu Powiatu B.. Z uwagi na adresata w/w pism oraz ze względu na art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 05.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142., poz. 1592), organem tym powinien być Zarząd Powiatu B., natomiast skarga dotyczy bezczynności Starostwa Powiatowego w B.. Nie zawiera zatem właściwego oznaczenia organu, którego bezczynności dotyczy. Niezależnie od powyższego zarzucił, że przed wniesieniem skargi do Sądu skarżący nie wyczerpał trybu odwoławczego służącego mu w postępowaniu administracyjnym, co czyni skargę niedopuszczalną. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów merytorycznych organ podtrzymał stanowisko zawarte w pismach skierowanych do Prezesa skarżącej Spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Starosty B. w sprawie wszczętej wnioskiem Prezesa skarżącej Spółki z dnia 29 maja 2012 r., w którym to wniosku, powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej u.d.i.p., zwrócił się on do D. K. - Członka Zarządu Powiatu B. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie kopii metryczek przesłanych do Powiatu B. przez Ministerstwo Edukacji Narodowej, dotyczących podziału części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010, 2011 i 2012. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku strony przeciwnej, skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlegała odrzuceniu z uwagi na niewyczerpanie przed jej wniesieniem do Sądu administracyjnego trybu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, a to w związku z tym, że w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa lub wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia. (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 08.03.2012 r., sygn. akt II SAB/Bk 2/12, lex nr 1139096). Także w wyroku z dnia 08.02.2012 r. sygn. akt II SAB/Łd 99/11 (lex nr 1109072) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że: "Skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. K.p.a. nie ma zastosowania do udostępnienia informacji publicznej, gdyż u.d.i.p. zawiera odesłanie do stosowania tego kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialno-technicznej polegającej na jej udzieleniu." Wbrew także stanowisku organu, sprawa niniejsza dotyczy informacji publicznej. W wyroku z dnia 18.04.2012 r. sygn. akt II SA/Wa 22/12 (lex nr 1220590) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że: "1. Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich, i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. 2. Jeśli podmiot realizuje zadania publiczne, to bez względu na zakres tych zadań w stosunku do poszczególnych osób i ewentualnych ograniczeń kompetencyjnych poszczególnych pracowników w tym zakresie, podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej." (por. też: wyrok NSA z dnia 27.03.2012 r. sygn. akt I OSK 155/12, lex nr 1218840, wyrok WSA w Krakowie z dnia 01.03.2011 r. sygn. akt 9/12, lex 1121633). Z akt sprawy wynika, że skarżący domagał się udostępnienia informacji publicznej poprzez przekazanie kopii metryczek przesłanych do Powiatu B. przez Ministerstwo Edukacji Narodowej, dotyczących podziału części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010, 2011 i 2012. Dokument będący przedmiotem wniosku zawiera m.in. takie dane jak dokładne ilości uczniów w poszczególnych kategoriach, a także łączną kwotę dotacji wynikającą z określonej wagi subwencyjnej. Przede wszystkim umożliwia obliczenie stawki bazowej subwencji przypadającej dla samorządu. Żądany dokument zwiera zatem treść stanowiącą informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie Sądu organ nie może zasłaniać się zarzutem, że żądany dokument nie podlega udostępnieniu z uwagi na to, że nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., czy z uwagi na to, że nie został wytworzony przez Powiat Bolesławiecki. Zauważyć bowiem należy, że w wyroku z dnia 29.02.2012 r. sygn. akt I OSK 2215/11 (lex nr 1122883) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "1. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. 2. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. 3. Pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma zatem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów k.k., lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną." W toku całego postępowania organ nigdy nie twierdził, że nie jest w posiadaniu żądanego dokumentu. W wyroku z dnia 05.03.2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 185/11 (lex nr 1139108) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że: "Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Wniosek zainteresowanego rodzi po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia w sytuacji, gdy owa informacja publiczna znajduje się w jego posiadaniu. W sytuacji, gdy organ nie posiada żądanej informacji, nie można zobowiązać go do jej udzielenia." Nie czyni zadość obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej odsyłanie podmiotu domagającego się udostępnienia informacji publicznej do przepisów prawa powszechnie obowiązujących, bądź też przepisów prawa miejscowego regulujących przedmiot żądanej informacji publicznej, które to przepisy nie zwierają wprost żądanej informacji. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Organ bowiem zamiast udzielić żądanej informacji, bądź poinformować stronę o jej nieposiadaniu, w skierowanych do skarżącego pismach informował o przepisach prawa mających zastosowanie do przedmiotu żądania. Udzielenie przez organ odpowiedzi wymijającej, bądź innej niż wyraźnie we wniosku zwerbalizowanej, uzasadnia podnoszenie przez stronę zarzutu bezczynności. W ocenie Sądu organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jest Starosta Powiatowy. Zważyć bowiem należy, że skarżący zwrócił się z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej do wymienionego z imienia i nazwiska Członka Zarządu Powiatu D.K., który udzielał skarżącemu odpowiedzi, opatrując je pieczęcią Starostwa Powiatowego, a na ostatni wniosek skarżącego z dnia 30 lipca 2012 r. o udzielenie żądanej informacji publicznej skierowany do tegoż członka Zarządu Powiatu odpowiedzi udzielił na papierze firmowym Starostwa Powiatowego Wicestarosta B. S. C.. W tej sytuacji istnieją w pełni uzasadnione podstawy do przyjęcia, że organem zobowiązanym do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej jest Starosta B.. Na marginesie zauważyć należy, że odpowiedź na skargę w niniejszej sprawie została podpisana w zastępstwie Starosty B. przez Członka Zarządu Powiatu D.K.. Wskazać należy, że zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j. t. Da. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) organami powiatu są: rada powiatu i zarząd powiatu. W myśl art. 26, zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu. (ust. 1). W skład zarządu powiatu wchodzą starosta jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie. (ust. 2). Zarząd wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu, w tym powiatowego urzędu pracy. (art. 33). Starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. (art. 34 ust. 1). W wyżej powołanych okolicznościach sprawy nie można skutecznie stawiać skarżącemu zarzutu, że we wniesionej w niniejszej sprawie skardze wskazał niewłaściwy organ. W ocenie Sądu, organem zobowiązanym do rozpoznania wniosku skarżącej Spółki z dnia 29 maja 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej jest Starosta . w związku z czym Sąd na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zobowiązał tenże organ do rozpoznania w/w wniosku w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt I wyroku). Mając na względzie czynności podejmowane przez organ w toku niniejszego postępowania Sąd na podstawie w/w przepisu prawa stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.