IV SAB/Wr 135/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca) Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. sprawy ze skargi G. S. na bezczynność T. D. S.A. w K. Oddział w W. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę. G. S., dalej skarżący, wniósł w niniejszej sprawie skargę, w której zarzucił T. D.S.A. w K. Oddział we W., dalej Spółka, bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na jego wniosek z dnia 6 maja 2013 r. W piśmie tym żądał przesłania kserokopii ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jak wskazał: "cytat z Decyzji NR [...] z dnia [...].04.1995 r., znak : [...].: Niniejsza decyzja nie jest ostateczna. Roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane)." Ponadto wyjaśnił, że nie był stroną postępowania administracyjnego, w myśl art. 28 k.p.a., w którym to postępowaniu żądana decyzja została wytworzona, nie posiada więc przymiotu strony, co upoważnia go do żądania udostępnienia tego dokumentu w ramach informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że nie znajduje się w bezczynności. W uzasadnieniu podała, że w dniu 20 marca 2013 r. udostępniła skarżącemu wszelką posiadaną dokumentację związaną z budową przedmiotowej stacji R-[...] oraz napowietrznej linii niskiego napięcia, z możliwością jej skopiowania lub sfotografowania. Zatem, kolejne wnioski w tej samej sprawie są niezasadne. Podniosła również, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest i nie może być środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 8/11, lex nr 74678). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wprawdzie sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany wyartykułowanymi w skardze zarzutami, sformułowanymi w niej wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), lecz bada daną sprawę administracyjną w całokształcie jej okoliczności faktycznych i prawnych. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty (inne niż decyzje i postanowienia) lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowo - administracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym lub nie podjął wymaganej czynności (por. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Wymaga podkreślenia, że przy uwzględnieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinny być jednocześnie spełnione zarówno przesłanki przedmiotowe, jak i podmiotowe, a więc żądane informacje muszą mieć walor informacji publicznej i być adresowane do podmiotu zobowiązanego w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej ustawa. W związku z tym podstawową kwestią, która wymagała wyjaśnienia przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie było ustalenie, czy podmiot, do którego skierowano wniosek o udzielenie informacji, to jest T. D. S.A. w K. Oddział w W., jest podmiotem zdolnym w znaczeniu prawnym do skutecznego rozpatrzenia sprawy. W tym miejscu zważyć należy, że badana sprawa zarówno pod względem faktycznym jak i prawnym podobna jest do spraw, zawisłych przed tutejszym Sądem, zarejestrowanych pod sygn. akt IV SAB/Wr 4/13, IV SAB/Wr 5/13, IV SAB/Wr 8/13, IV SAB/Wr 10/13, w których oddalono skargę z przyczyn poniżej podanych. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko i zasadniczy tok rozważań Sądu we wskazanych wyżej sprawach. W uzasadnieniach wyroków wydanych w tychże sprawach Sąd wskazał, że zdolność prawną do prowadzenia postępowania administracyjnego, poza organami administracji publicznej, mają także inne podmioty, gdy są powołane do załatwiania spraw administracyjnych. O właściwości podmiotu do rozpoznania i załatwienia określonej sprawy stanowią przepisy prawne zawarte w ustawach o materialnoprawnym charakterze. W niniejszej sprawie krąg tych podmiotów określa ustawa o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Powołany przepis w ustępie 2 stanowi, że: obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. nr 100, poz. 1080 ze zm.), oraz partie polityczne. Ze statutu Spółki oraz jej regulaminu organizacyjnego wynika, że T. D. S.A. jest spółką akcyjną z siedzibą w K., do której stosuje się przepisy ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. nr 94, poz. 1037 ze zm.). W zakresie swojej działalności Spółka może otwierać i prowadzić oddziały, zakłady, biura, przedstawicielstwa i inne jednostki. Z uprawnienia tego Spółka skorzystała. W związku z rozczłonkowaniem organizacji pojawia się problem swoistości konstrukcji podmiotowości prawnej, zarówno w prawie cywilnym (gospodarczym), administracyjnym i w prawie pracy. Analizując problem z punktu prawa administracyjnego należy postawić pytanie, czy oddział przedmiotowej Spółki, kierowany przez właściwy organ, ma atrybut podmiotu zobowiązanego (uprawnionego) do rozpoznania skierowanej do niego sprawy dotyczącej udzielenia informacji publicznej, a także, czy oddział tej Spółki jest wyposażony w atrybut zdolności sądowej w rozumieniu art. 25 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie sporu z dostępem do żądanej informacji. Nabycie osobowości prawnej przez spółkę akcyjną następuje, w świetle art. 12 Kodeksu spółek handlowych, z chwilą wpisania do rejestru, tzn. Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Handlowego. Żaden z przepisów Kodeksu spółek handlowych nie przyznaje natomiast osobowości prawnej, jak też zdolności sądowej oddziałowi spółki akcyjnej mającej siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, i to bez względu na zakres ich samodzielności organizacyjnej, czy finansowej. Wskazana regulacja Kodeksu spółek handlowych odnosi się przede wszystkim do unormowania kwestii osobowości (samodzielności) jednostki w sferze stosunków cywilnoprawnych (gospodarczych), nie wykluczając jednak możliwości statutowego delegowania kompetencji do załatwiania określonych spraw na szczeblu oddziału Spółki. Takimi sprawami mogą być m.in. sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej. Z takim przekazaniem (delegowaniem) kompetencji łączyłaby się ewentualna kwestia uznania wewnętrznej jednostki organizacyjnej osoby prawnej za organ administracyjny w znaczeniu funkcjonalnym, właściwy do podejmowania aktów i czynności w stosunku do osób mających podmiotowość administracyjnoprawną. Organ taki, w przypadku złożenia skargi do sądu administracyjnego staje się stroną przeciwną skarżącemu (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 85). W świetle treści art. 25 § 1 p.p.s.a. zdolność sądową ma osoba prawna, która dokonuje czynności procesowych przez organy uprawnione do działania w jej imieniu, natomiast w myśl art. 25 § 3 p.p.s.a., zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. O tym, że przekazanie określonej części podmiotowości Spółki na rzecz jej jednostek organizacyjnych jest możliwe świadczy postanowienie § 31 ust. 1 statutu Spółki, zgodnie z którym: oddziały Spółki mogą otrzymać status pracodawcy na podstawie uchwały zarządu. W świetle powyższego status odrębnego pracodawcy w rozumieniu art. 3 Kodeku pracy przyznano m.in. Oddziałowi Spółki w W. (§ 7 ust. 8 pkt 4 regulaminu organizacyjnego Spółki). Analiza statutu i regulaminu organizacyjnego Spółki wskazuje, że poza sprawami z zakresu prawa pracy takie delegowanie kompetencji we wskazanym obszarze nie nastąpiło. Potwierdza to postanowienie § 23 statutu Spółki, w którym stanowi się, że zarząd prowadzi sprawy Spółki i reprezentuje ją we wszystkich czynnościach sądowych i pozasądowych, oraz § 5 ust. 1 regulaminu organizacyjnego, zgodnie z którym zarządzanie Spółką należy do kompetencji zarządu. Oznacza to, że w świetle powołanych regulacji łączących kompetencje do zarządzania sprawami Spółki (w czym mieści się także prowadzenie postepowania w sprawie udostępnienia dotyczących jej informacji) ze strukturą Spółki jako całością, a nie z jej wewnętrznymi jednostkami organizacyjnymi oraz wobec braku w przepisach statutowych postanowień delegujących te kompetencje lub określoną ich część na oddziały wchodzące w skład Spółki, brak jest podstaw do kreowania podmiotowości jej wewnętrznych jednostek organizacyjnych w zakresie prowadzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Potwierdza to pośrednio treść § 26 ust. 1 regulaminu Spółki, który stanowi, że upoważnionymi do udzielania informacji (...) z zakresu działalności Spółki (...) są członkowie zarządu i rzecznik prasowy. Brak jest w konsekwencji podstaw do kreowania przymiotu zdolności sądowej oddziału Spółki. W szczególności nie może być ona wywodzona z faktu przyznania Oddziałowi Spółki w W. podmiotowości w sferze z zakresu prawa pracy, z której wynika wyłącznie zdolność sądowa i procesowa w sprawach z zakresu prawa pracy powiązana z podmiotowością w sferze czynności odnoszących się do zatrudniania i zwalniania pracowników oraz podejmowania innych czynności dotyczących stosunku pracy. W tak ujętym obszarze nie mieści się podejmowanie aktów z zakresu informacji publicznej, stanowiące domenę prawa publicznego (administracyjnego). Powyższe prowadzi do wniosku, że tylko Spółka Akcyjna, jeżeli wykonuje zadania publiczne, mogłaby być stroną postępowania ze skargi na bezczynność w sprawie udzielenia informacji publicznej. W związku z tym, że analiza regulacji prawa materialnego doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do podmiotu niewłaściwego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.