IV SAB/Wr 1352/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. Y. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi sprawę z wniosku strony skarżącej, która to przewlekłość ma charakter rażącego naruszenia prawa; II. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 (słownie: dwa tysiące) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Pismem z dnia 15 listopada 2021 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 25 listopada 2021 r.) A. Y. (dalej: strona skarżąca, wnioskodawca) wniosła skargę na przewlekłość Wojewody D. w rozpoznaniu złożonego przez nią wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że wspomniany wniosek został złożony w dniu 27 listopada 2019 r. Ponaglenie nie przyniosło oczekiwanych rezultatów. Organ do dnia wniesienia skargi nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Strona podniosła zarzut naruszenia art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.). Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie, że Wojewoda D. w sposób przewlekły prowadzi postępowanie z wniosku strony; 2. zobowiązanie Wojewody D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 3. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.); 4. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Do skargi strona dołączyła kserokopię dowodu wniesienia ponaglenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o odrzucenie skargi podnosząc, że przed wniesieniem skargi strona nie wniosła ponaglenie. Z ostrożności procesowej Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi, zapewniając, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków, jakie cudzoziemcy składają do Wojewody D., przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w warunkach problemów kadrowych związanych z niedoborem pracowników. Zwrócił uwagę na olbrzymią ilość wniosków pobytowych, jakie cudzoziemcy wnieśli do Wojewody D. na przestrzeni lat 2018-2020. Podkreślił, że przy tak olbrzymiej ilości wniosków oczywistym jest, że może, oraz, że niestety dochodzi do opóźnień w prowadzonych postępowaniach, mimo że organ podejmuje różnorodne działania, aby zminimalizować powstałe opóźnienia. Wojewoda D. wyraził nadto przekonanie, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, co organ uzasadniał stopniem obciążenia sprawami inspektora prowadzącego daną sprawę oraz faktem, że wnioski są rozpoznawane według kolejności ich wpływu. Zwrócił uwagę, że "rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. W ramach przedstawionej w odpowiedzi na skargę argumentacji organ nawiązał m. in. do wyroków – WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2018 r. (sygn. akt II SAB/Kr 47/18) i WSA w Poznaniu z dnia 15 maja 2019 r. (sygn. akt III SAB/Po 12/19), w których zwrócono uwagę na obiektywne trudności organu w załatwieniu sprawy, takie jak – trudna sytuacja kadrowa, znaczna ilość postępowań administracyjnych, duża ilość spraw przypadających na jednego pracownika. Zdaniem Wojewody D., stanowisko Sądu wyrażone w tych wyrokach zachowuje aktualność w rozpatrywanej sprawie, co uzasadnia wniosek o braku podstaw do stwierdzenia stanu przewlekłości o charakterze kwalifikowanym. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda D. zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasadom efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Odnosząc się na wstępie do zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę stanowiska organu co do wystąpienia podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na to, że strona przed wniesieniem skargi nie wniosła ponaglenia do organu wyższego stopnia należy stwierdzić, że stanowisko to nie znajduje aprobaty Sądu. W okolicznościach faktycznych rozstrzyganej sprawy nie można pominąć treści pisma skarżącej z dnia 17 maja 2021 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 20 maja 2021 r.), w którym skarżąca zawarła prośbę o rozpatrzenie złożonego przez nią wniosku oraz o wydanie decyzji w sprawie podnosząc jednocześnie, że, jej zdaniem, postępowanie w sprawie prowadzone jest w sposób przewlekły, z naruszeniem zasady szybkości i prostoty postępowania. W piśmie tym skarżąca wniosła jednocześnie o "podjęcie stosownych środków [...] celem załatwienia sprawy w jak najszybszym terminie". Jakkolwiek pismo to nie zostało zaadresowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, czego wymaga dyspozycja art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a., to jednocześnie nie ulega wątpliwości, że intencją strony - wynikającą w sposób niebudzący wątpliwości z treści wspomnianego pisma - było zmobilizowanie Wojewody D. do podjęcia działań w sprawie. Mając na uwadze, że strona nie była reprezentowana w postępowaniu administracyjnym przez fachowego pełnomocnika, pismo to należało – w ocenie Sądu – uznać za ponaglenie. W konsekwencji również przyjąć, że strona przed wniesieniem skargi (którą nadała w dniu 19 listopada 2021 r. a zatem po tym piśmie) dochowała wymogu uprzedniego ponaglenia organu do załatwienia sprawy. Niezależnie od przedstawionej dotąd argumentacji należy nadto zwrócić uwagę, że do skargi strona dołączyła kserokopię dokumentu nazwanego ponagleniem i skierowanego do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody D. wraz z kopią dowodu nadania tego pisma (w dniu 11 sierpnia 2021 r.) na adres D. Urzędu Wojewódzkiego we W.. Wojewoda D., do którego wpłynęła skarga wraz załącznikami, nie doniósł się do tych dokumentów w odpowiedzi na skargę podnosząc jedynie, że "strona w żaden sposób nie udokumentowała spełnienia warunku" wniesienia ponaglenia, ani za pośrednictwem Wojewody, ani też bezpośrednio do organu wyższego stopnia. Nie stwierdzając na tej całościowej podstawie formalnych przeszkód do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd przeprowadził kontrolę zasadności podniesionych w niej zarzutów i podzielił stanowisko strony, że postępowanie w sprawie prowadzone jest przez Wojewodę D. w sposób przewlekły. Definicję przewlekłości postępowania administracyjnego ustawodawca zawarł w treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiąc, że postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie postępowanie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie (w terminach wynikających z art. 35 k.p.a.), a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Niewątpliwie, stwierdzenie przewlekłości postępowania uzależnione będzie od konkretnych okoliczności jednostkowej sprawy. W podobnym kierunku cechę przewlekłości postępowania postrzega orzecznictwo sądowe, w którym akcentuje się, że postępowanie przewlekłe to takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej, zainicjowanej złożonym przez stronę wnioskiem. Wniosek strony wpłynął do D. Urzędu Wojewódzkiego we W. (Delegatura w L.) w dniu 27 listopada 2019 r. W tym samym dniu organ przedłużył termin zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie wyznaczając przewidywany termin rozpoznania sprawy na dzień 27 września 2020 r. Przedłużenie terminu organ administracji publicznej uzasadniał, z jednej strony, koniecznością sprawdzenia złożonych dokumentów, z drugiej strony, dużą liczbą prowadzonych jednocześnie przed Wojewodą D. postępowań w sprawie cudzoziemców. Pierwsze czynności procesowe ukierunkowane na załatwienie sprawy Wojewoda D. podjął dopiero w dniu 3 listopada 2021 r. Wtedy to bowiem organ ten wdrożył procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.). Następnie, pismem z dnia 18 listopada 2021 r. poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na dzień 31 marca 2022 r. Na dzień wyrokowania Sąd nie dysponował informacją o tym, by postępowanie w sprawie zostało zakończone poprzez wydanie decyzji lub w inny dopuszczalny prawem sposób. Oznacza to, że postepowanie administracyjne jakie wszczął wniosek strony złożony w dniu 27 listopada 2019 r. nadal jest w toku. Przedstawiona wyżej charakterystyka przebiegu postępowania w sprawie uzasadnia zawarty w skardze zarzut dotyczący przewlekłości postępowania, które na skutek opieszałych działań organu trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, jako nadużycie art. 36 k.p.a. należy traktować przedłużenie przez organ terminu załatwienia sprawy w sytuacji, gdy w wyznaczonym przez siebie terminie zakończenia postępowania Wojewoda nie podjął żadnej (!) czynności ukierunkowanej na rozpoznanie wniosku. W szczególności, nie wdrożył procedury z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, która jest standardową a przy tym obligatoryjną procedurą w sprawach tego rodzaju. W istocie, pierwsze czynności procesowe organu zostały podjęte po upływie około 20 miesięcy od wpływu wniosku. W tych wyliczeniach Sąd uwzględnił okres czasowego wstrzymania biegu terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych z powodu Covid-19. Konsekwencją scharakteryzowanego sposobu prowadzenia postępowania przez Wojewodę D. jest niewątpliwie naruszenie przez ten organ przepisów art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził, że Wojewoda D. w sposób przewlekły prowadzi postępowanie z wniosku strony, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w tym samym punkcie wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt II sentencji wyroku). Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2.000 zł (pkt III wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także, utrwalona w Sądzie praktyka przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Mając na uwadze, że żądanie skargi dotyczyło przyznania stronie sumy pieniężnej w wyższej wysokości aniżeli przyznana przez Sąd, w punkcie IV sentencji wyroku Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił dalej idącą skargę. Końcowo należy dodać, że rozstrzygając sprawę Sąd miał na uwadze fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. - z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., z wyjątkami - ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1-4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Oceniając wprowadzone regulacje Sąd uznał, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a., przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą D. w tej sprawie, a w konsekwencji w kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny. O kosztach postępowania (punkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasadzona kwota kosztów odpowiada wartości wpisu sądowego jaki uiściła skarżąca inicjując postępowanie sądowe w sprawie.