IV SAB/Wr 143/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2022 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2021 I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony, a bezczynność ta miała charakter rażącego naruszenia prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 900 (słownie: dziewięćset) złotych. Pismem z dnia 7 stycznia 2022 r., skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca J. K. (dalej: strona, wnioskodawczyni, skarżąca) zarzuciła Wojewodzie D. (dalej: Wojewoda, organ ) bezczynność w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2021. Strona wskazała, że wniesione ponaglenie oraz liczne rozmowy telefoniczne nie dały rezultatu. Formułując zarzut naruszenia art. 35 w zw. z art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) strona wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku oraz stwierdzenie jego bezczynności w sprawie, o charakterze rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W ramach przedstawionej w odpowiedzi na skargę argumentacji organ podniósł, że w dniu 1 lipca 2019 r. strona złożyła w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w G. wniosek o ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci – D. K. i N. K. na okres zasiłkowy 2019/2021. W związku z tym, że ojciec dzieci – M. K. jest zatrudniony na terenie Danii, w dniu 1 sierpnia 2019 r. wniosek strony został przekazany, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm.) do Wojewody w celu ustalenia czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Następnie organ podniósł, że w dniu [...] stycznia 2022 r. Wojewoda wydał informację (nr [...]), przyznającą świadczenie wychowawcze na okres zasiłkowy 2019/2021 na dzieci – D. K. na okres od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r. i N. K. na okres od 1 października 2019 r. do 31 maja 2021 r. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Wojewoda D. powołał się na ilość załatwianych spraw z wniosków o świadczenia wychowawcze, stanowiącą pochodną ilości napływających wniosków o te świadczenia oraz na sytuację kadrową urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd – stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. – zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Istotne z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy są również przepisy art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., stanowiące, że jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Na tej podstawie sprawa została rozpoznana w składzie trzyosobowym w trybie uroszczonym. Spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy Wojewoda pozostawał bezczynny w sprawie z wniosku strony o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na wskazany okres zasiłkowy (2019/2021). Stosownie do art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., Sąd obligowany jest do oceny, czy w sprawie doszło do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W razie ustalenia, że takie fakty nastąpiły Sąd, najogólniej rzecz biorąc, jest uprawniony do zobowiązania organu do podjęcia ustawowo wskazanych zadań (§ 1 pkt 1 i 2), a także stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). W dalszej jednostce redakcyjnej (§ 1a) wskazano, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie bezczynności definiuje art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiąc, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ten ostatni zapis stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał terminy rozpoznania spraw, stanowiąc m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji (art. 35 § 5 k.p.a.). Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowana zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Istotny jest również zapis art. 12 k.p.a. statuujący zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu (rozpoznana sprawy sprawności działania czyli bezczynności) jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16; z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18 wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Z akt administracyjnych analizowanej sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 1 lipca 2019 r. strona zwróciła się do organu pomocowego o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci – D. K. i N. K. na okres zasiłkowy 2019/2021. W związku z tym, że ojciec dzieci – M. K. jest zatrudniony na terenie Danii, w dniu 1 sierpnia 2019 r. wniosek strony został przekazany, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm.) do Wojewody w celu ustalenia czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W dniu [...] stycznia 2022 r. (a zatem po około 13 miesiącach odliczając dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy oraz zawieszenie biegu terminów z powodu Covid-19) Wojewoda wydał informację (nr [...]), przyznającą świadczenie wychowawcze na dzieci – D. K. na okres od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r. i N. K. na okres od 1 października 2019 r. do 31 maja 2021 r., tj. na okres zasiłkowy 2019/2021 Przedstawione dotąd okoliczności uprawniając Sąd do stwierdzenia, że organ przekroczył wynikający z art. 35 § 3 ustawowy termin załatwienia sprawy, o czym dodatkowo nie zawiadomił strony, jak też nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. W sprawie niewątpliwie zatem doszło do naruszenia art. 35 § 3 k.p.a., art. 36 k.p.a., a także, do naruszenia zasad z art. 8 k.p.a. i art. 12 k.p.a. W nawiązaniu do argumentacji podniesionej przez organ w odpowiedzi na skargę należy wskazać, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności, wręcz przeciwnie - są jednymi z częstych przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu w postaci np.: trudności w pozyskaniu kadry pracowników, nie mogą, ograniczać praw strony postępowania, ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt I SAB/Wr 263/21). W świetle zaistniałych okoliczności Sąd w punkcie I wyroku stwierdził więc, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2021, na wcześniej wymienione dzieci Zgodnie z normą z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd zobowiązany był orzec, czy stwierdzona bezczynność Wojewody ma charakter rażącego naruszenia prawa. Należy wskazać, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa pozostawiając przeprowadzenie tej kwalifikacji uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21). W ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność nosi charakter bezczynności o charakterze kwalifikowanym, o czym zadecydowało kilkukrotne przekroczenie przez Wojewodę ustawowego, dwumiesięcznego terminu załatwienia sprawy, przy jednocześnie całkowitym milczeniu tego organu, tj. przy braku zastosowania normy z art. 36 k.p.a. Należy podnieść, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 793/20). Jak wynika z akt sprawy, wydanie informacji w sprawie nie było poprzedzone koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego względem tego, co zostało Wojewodzie przekazane przez organ pomocowy wraz z wnioskiem. Sąd miał na uwadze również okoliczność, że niewątpliwie , dopiero skarga strony (która wpłynęła do organu w dniu 10 stycznia 2022 r.) zmobilizowała organ do zakończenia sprawy. W punkcie II wyroku Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. albowiem w dniu [...] stycznia 2022 r. Wojewoda wydał informację o przyznaniu stronie wnioskowanego świadczenia wychowawczego. Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej su-mę pieniężną w wysokości 900 zł (pkt III sentencji wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także, utrwalona w Sądzie praktyka przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA) i nie jest warunkowane wnioskiem strony.