IV SAB/Wr 1438/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi: I. Ž. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadzi postępowanie z wniosku strony z dnia 16 kwietnia 2021 r.; II. stwierdza, że przewlekłość, o której mowa w punkcie I wyroku, nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; IV. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 18 stycznia 2021 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 23 listopada 2021 r.) I. Ž. (dalej: strona, skarżąca) wniosła skargę na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu złożonego przez nią wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W uzasadnieniu skargi podniosła, że wniosek złożono 15 kwietnia 2021 r. i mimo ponaglenia złożonego 17 listopada 2021 r. organ nie powziął w sprawie jakichkolwiek czynności. Czas trwania postępowania w sprawie narusza kodeksowe terminy załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym prowadząc do naruszenia art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.). Strona zarzuciła również naruszenie art. 8, art. 12 i art. 36 § 1 k.p.a. Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 2. stwierdzenie, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącej kwoty 15.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.); 5. rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym; 6. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając organ zapewnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków, jakie cudzoziemcy składają do Wojewody Dolnośląskiego, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w warunkach problemów kadrowych związanych z niedoborem pracowników. Zwrócił uwagę na olbrzymią ilość wniosków pobytowych, jakie cudzoziemcy wnieśli do Wojewody Dolnośląskiego na przestrzeni lat 2018-2020. Podkreślił, że przy tak olbrzymiej ilości wniosków oczywistym jest, że może, oraz, że niestety dochodzi do opóźnień w prowadzonych postępowaniach, mimo że organ podejmuje różnorodne działania, aby zminimalizować powstałe opóźnienia. Wojewoda Dolnośląski wyraził nadto przekonanie, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, co organ uzasadniał stopniem obciążenia sprawami inspektora prowadzącego daną sprawę oraz faktem, że wnioski są rozpoznawane według kolejności ich wpływu. Zwrócił uwagę, że "rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. W ramach przedstawionej w odpowiedzi na skargę argumentacji organ nawiązał m. in. do wyroków – WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2018 r. (sygn. akt II SAB/Kr 47/18) i WSA w Poznaniu z dnia 15 maja 2019 r. (sygn. akt III SAB/Po 12/19),w których zwrócono uwagę na obiektywne trudności organu w załatwieniu sprawy, takie jak – trudna sytuacja kadrowa, znaczna ilość postępowań administracyjnych, duża ilość spraw przypadających na jednego pracownika. Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego, stanowisko Sądu wyrażone w tych wyrokach zachowuje aktualność w rozpatrywanej sprawie, co uzasadnia wniosek o braku podstaw do stwierdzenia bezczynności o charakterze kwalifikowanym. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda Dolnośląski zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 235 ze zm., dalej: p.p.s.a.), nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasadom efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Definicję przewlekłości postępowania administracyjnego ustawodawca zawarł w treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiąc, że postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie postępowanie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie (w terminach wynikających z art. 35 k.p.a.), a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Niewątpliwie, stwierdzenie przewlekłości postępowania uzależnione będzie od konkretnych okoliczności jednostkowej sprawy. W podobnym kierunku cechę przewlekłości postępowania postrzega orzecznictwo sądowe, w którym akcentuje się, że postępowanie przewlekłe to takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej, zainicjowanej złożonym przez stronę wnioskiem. Wniosek strony wpłynął do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu w dniu 16 kwietnia 2021 r. (data prezentaty na kopercie). Organ administracji publicznej nie tylko nie zakończył natomiast postępowania w terminach wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., ale - co szczególnie należy zaakcentować - w czasie ustawowo zakreślonym na zakończenie postępowania administracyjnego, nawet nie podjął żadnej czynności procesowej, która zmierzałaby do rozpoznania wniosku. Wbrew obowiązkowi z art. 36 k.p.a., po upływie terminów z art. 35 § 3 k.p.a., organ nie powiadomił strony o przyczynach niezałatwienia sprawy, nie wyznaczył przewidzianego terminu na zakończenie postępowania, ani nie poinformował o prawie do wniesienia ponaglenia (można także zauważyć, że po myśli art. 36 § 2 k.p.a. wspomniany obowiązek spoczywa na organie także w przypadku, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy następuje z przyczyn niezależnych od organu). Pierwsze czynności procesowe ukierunkowane na załatwienie sprawy zostały podjęte przez organ dopiero 30 listopada 2021 r. i dokonano ich niewątpliwie związku z faktem wpłynięcia ponaglenia (data wpływu do organu 10 listopada 2021 r.) za pośrednictwem organu skargi strony na przewlekłość postępowania, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (data wpływu do organu 23 listopada 2021 r.). Jak wynika z akt, w dniu 30 listopada 2021 r. Wojewoda Dolnośląski wdrożył procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.) i skierował do strony wezwanie do osobistego stawiennictwa w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim ze zobowiązaniem do przedstawienia ważnego dokumentu podróży. W tym samym dniu Wojewoda przekazał ponaglenie organowi wyższego stopnia. Przedstawiona charakterystyka przebiegu postępowania w sprawie uzasadnia zawarty w skardze zarzut dotyczący przewlekłości postępowania, które na skutek opieszałych działań organu trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Trzeba przy zauważyć, że w sprawie, standardową, a przy tym obligatoryjną w sprawach tego rodzaju procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach organ zainicjował dopiero po ponad siedmiu miesiącach od złożenia wniosku i miało to miejsce w związku ze skargą, jaką strona złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Jednocześnie czynność ta była pierwszą aktywnością procesową Wojewody w toku postępowania. Konsekwencją scharakteryzowanego sposobu prowadzenia postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego jest niewątpliwie naruszenie przez Wojewodę Dolnośląskiego przepisów art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzania postępowanie z wniosku strony, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, wynoszący około siedmiu miesięcy wedle stanu z chwili wpływu skargi strony do organu, na podstawie § 1a art. 149 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z jednej strony bowiem czas trwania postępowania, choć niewątpliwie nieuzasadniony i zdecydowanie przekraczający ramy ustawowe, nie jest skrajnie długi. Z drugiej zaś Sądowi z urzędu wiadomym jest, że główną przyczyną opóźnień pracy Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego są problemy kadrowe. Zważywszy więc , że postawa organu nie wynikała ze złej woli, przyjąć należy, że w sprawie nie zaistniały podstawy do przypisania Wojewodzie bezczynności skutkującej rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie trzydziestu dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku). W konsekwencji niestwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez organ Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. odnośnie do żądania przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (punkt IV wyroku). O kosztach postępowania (punkt VI wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.